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【期刊名称】 《人民司法》
如何审查具体行政行为的合法性
【作者】 杨生【作者单位】 山东省高级人民法院
【期刊年份】 1990年【期号】 12
【页码】 15
【全文】法宝引证码CLI.A.1264664    
  《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”这一条文明确了人民法院审理行政案件的基本任务,确定了行政诉讼的一项基本原则。
  具体行政行为的种类繁多、性质有别,各类具体行政行为又有其不同的具体构成要件。因此,鉴别某一具体行政行为是否合法,是一项多方面、多层次的审查工作。根据行政诉讼法第五十四条及其他有关条款的规定,应从以下六个方面审查具体行政行为是否合法:行政行为的主体是否合格;做出具体行政行为所根据的事实是否存在,证据是否充足;认定违法行为的性质是否准确,具体行政行为的行为结果是否合法;具体行政行为所依据的法律和规范性文件是否正确;行政机关是否超越职权或滥用职权;具体行政行为是否遵循了法定的行政程序。本文仅就审查具体行政行为所依据的法律和规范性文件(以下统称规范性文件)是否正确谈些初浅认识。
  具体行政行为所依据的规范性文件是否正确,反映出行政机关是否依法行政、行政质量优劣以及是否侵犯相对人合法权益等实质性问题。我们认为,审查具体行政行为所根据的规范性文件是否正确,应进行以下几项审查:
  行政主体是否享有执行、适用该规范性文件的权力。国家制定法律,一方面使公民有统一的行为规范,另一方面也规定了各国家机关的职权范围。依法行政的基本内容是:行政机关必须依照宪法和法律行使职权,不能擅自设定自身职权;行政机关必须在宪法和法律规定的范围内活动,不得超越法定范围行使职权。从这个意义上说,行政机关依据某一规范性文件作出具体行政行为,必须具有法律法规授予的权力,如果该行政机关无权依据某规范性文件行政,其行政主体资格就是不合法的。
  案件所涉及的行政法律关系是否由所适用的规范性文件调整。每一规范性文件所调整的法律关系都有一定范围,不同的法律关系,应当由不同的规范性文件进行调整。违法者虽然应当受到法律的制裁,但由于行政机关适用的规范性文件不同,其行为性质和制裁程度也就不同。以销售假药为例,卫生行政部门依据药品管理法处理,销售者的行为属于销售假药。如果工商行政管理机关依据投机倒把行政处罚暂行条例处理,其行为属于投机倒把。行为的性质不同,处罚轻重就可能不同,对行为人的名誉、利益的影响也自然不同。实践告诉我们,审查案件所涉及的法律关系是否由某一规范性文件所调整,一要分析行政违法行为侵害的客体是社会秩序,还是经济秩序;是自然环境,还是自然资源;是人身权利,还是财产权利,等等。如果是经济秩序,还要分清是工商行政秩序、税务财政秩序,还是价格管理秩序。二要分析由哪类规范性文件调整该行政法律关系。
  行政机关所适用的规范性文件是否具有法律效力。按照各级人民政府组织法的规定,各级人民政府都有权制定规范性文件。但是,这并不意味着各级人民政府制定的规范性文件都有法律效力。比如,超越法律规定的权限制定的规范性文件,与效力高的规范性文件相抵触的规范性文件,都不具有法律效力。具体行政行为所依据的无法律效力的规范性文件,通常有以下几种:上级行政机关、同级政府下达的工作指示;无法律、法规授权而制订的不具备法律法规效力的规范性文件;被转授权机关制定的规范性文件;由党委与行政机关联合下发的文件等等。如果具体行政行为依据的规范性文件无法律效力,法院一般应予撤销,并根据情况判决由被告重新作出具体行政行为。
  行政机关适用的规范性文件是否已经生效或废止。这是对规范性文件时间效力的审查。实践中,有的具体行政行为适用法律、法规错误,是由于忽视了

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