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【期刊名称】 《当代法学》
部门主义对法治的危害及其防治
【作者】 肖金明【作者单位】 山东大学法学院
【分类】 法理学【期刊年份】 1999年
【期号】 3【页码】 67
【全文】法宝引证码CLI.A.176790    
  在中国改革和法治的进程中,部门主义已经成为一个不再陌生,但显然不受欢迎的语词。它普遍存在于政府生活中,并与经济生活和社会生活密切相关。部门主义主要表现为部门权力扩张和部门利益追逐,其损害法律尊严、危及法治进程的种种表现已经引起人们的广泛关注。部门主义对法治的有害性和对法治进程的有碍程度,可以同地方主义相提并论,部门主义对法治构成的威胁和危害,社会各方面表现出极大的忧虑,充分认识部门主义的危害,有效防治部门主义,已成为中国法治化进程中迫切需要解决的问题。
  所谓部门,系指政府属下的主管某一方面或某一领域行政事务的部门,又称行政部门。所谓部门主义,又称部门本位主义,是指行政部门在思维和行为层面上,皆表现出“部门本位”或“部门中心”倾向:认识问题视野狭窄,局限于从部门角度而非政府高度观察和思考问题,缺乏整体概念;决策及措施局限于以部门为中心,自成体系。各自为政,不顾及部门决策的关联性,缺乏全局意念;在权力与法律的关系上,将法律视为权力的辅助,对待法律表现出极强的“功利主义”,法律主要是部门管理行政事务的工具,部门意志和部门权力甚至可以支配法律。缺乏法治观念;在权力与权利的关系上。部门行政权力“本位”,在管理和执法中。权力漠视甚至无视权利,当利益冲突出现时,部门“利”字当头,唯部门利益而行,淡视甚至轻视公民利益,将部门利益置于公共利益之上,缺乏公共理念。
  部门主义的实质是一个部门利益问题。在法治国家,政府及其行政部门的目的在于维护和实现公共利益,尊重和保障公民利益。法治所体现和追求的正是这两类利益。任何于公共利益和公民利益之外的利益追求,包括行政部门追求自身利益,都与法治精神相悖;体现部门利益的部门主义当然会对法治构成威胁。
  部门主义对法治的危害表现为方方面面。由于部门权力与部门利益的相关性,在部门利益驱动下,争取部门权力就成为行政部门在立法上的一种追求。部门主义首先对立法这一法治的首要环节形成危害。
  分析我国的立法状况,不难看出。行政部门的立法积极性很高。特别是在地方,事无巨细。都要上升到立法的高度,从而导致地方立法膨胀。行政管理和行政执法应当于法有据,为管理和执法寻求法的依据,并无不妥,但行政部门不遵循立法规律,甚至走政府法制工作机构、地方人大法制工作部门的后门。打通立法关系,将自己扩张权力的主张写进规章或地方性法规。尽管随着行政管理法治化的不断进展和依法行政内涵的进一步深化,行政部门在运用行政规范性文件自行设置权力方而大有节制,但那些在立法上行不通的权力扩张要求,行政部门还是干脆在行政规范性文件中自行表达。行政部门或自行或通过政府或通过人大设定各种权力,名义上都是用于行政管理的,目的也在于维护公共秩序和公共利益,而实际上设定和行使的诸如行政监督检查、行政许可、行政处罚、行政收费、行政强制执行等管理和执法不否认在加强行政管理,维护行政管理秩序方面确实发挥了重要作用,这些与各种利益相联系的权力,却被自觉不自觉地或多或少地与部门利益挂钩。从而使为行政部门的管理和执法权力提供合法根据的立法遭到破坏,也破坏了法治的统一,背离了法治的精神。
  法治的统一是法治的基本象征,而法治统一的基本要求是法体系的统一,而法体系的统一首先要求法文件的等级有序,协调一致。下位阶的法文件不能与上位阶的法文件相抵触,同位阶的法文件不能互相矛盾和冲突。但由于部门主义对立法的非良性影响。由部门利益驱动的部门权力扩张和部门权力争执,使得涉及行政部门权力的立法在膨胀中走向混乱,使得法体系特别是低位阶立法部分像一块破碎的有机玻璃,乱而无序。部门主义作用于立法过程,其结果必然是破坏法治的统一,损害法治的权威和尊严。
  限制政府及其行政部门的权力,是法治永恒的主题。保障公民权利和利益是现代法治的基本精神。大凡立法。特别是涉及行政管理的立法。必然关系到行政部门的职权职责和相对人的权利义务。设置行政部门的权力,就必然要设定相对人的义务。这个问题是行政立法的一根主线。设置行政部门权力,是基于管理和执法的需要,目的在于维护公共秩序和公共利益。诠释现代法治的主题,从法治的基本精神出发,行政部门的权力足够就可以了。足够是指设定的权力能够正确而充分的行使足以实现立法的目的。保证行政管理井然有序。但是在立法中由于这样或者那样的原因,这些原因大多与部门利益相关,或者直接讲。由于部门主义的影响,行政部门超出通过管理维护公共秩序的需求。过多地争取和设置权力,使得立法为行政部门滥用职权留下了太多的空间,从而将公民权利和利益置于危险的境地。那些通过立法扩张厂的权力对公民权利和利益构成的潜在威胁往往成为在管理和执法中的侵权现实。
  部门主义对法治的危害还表现在执法上。行政执法实际上主要是部门执法。行政部门涉足的执法领域当然不会是一块“圣地”,部门主义在执法领域的种种表现,构成了对法治的严重威胁。开弓没有回头箭
  从某种意义上讲,法治的根本在于政府及其部门依法行政。一个国家政府及其部门依法行政的水平表明了一个国家法治的程度。由于方方面面的原因。特别是由于人情、金钱、权力、部门利益等对行政执法的干扰和冲击,有些执法部门和执法人员迁就人情。热衷于权钱交易,服从或屈从于权力,追逐部门利益,使法律在与人情、金钱、权力及部门利益的比较中丧失其

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