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【期刊名称】 《法制与社会发展》
列宁的法律监督思想与中国检察制度
【英文标题】 Lenin’S Thinking on Legal Supervision and China’s Prosecution System
【作者】 石少侠郭立新【作者单位】 国家检察官学院
【分类】 法理学【中文关键词】 法律监督 检察权 检察机关 权力制约
【英文关键词】 legal supervision, prosecuting power, prosecution offices, balance of powers
【期刊年份】 2003年【期号】 6
【页码】 3
【摘要】 列宁从苏联法制的现实和国家政体的建构上,提出了建立统一的检察机关来履行法律监督的职能。中国检察制度的选择与建构中,既对列宁的法律监督思想及其指导下的苏联检察制度进行借鉴,又根据中国国情进行了本土化,并在制度和思想上进行了发展。正确认识列宁的法律监督思想,要区分清楚其具有的普遍性和局限性,从而指导中国的检察体制改革。
【英文摘要】 Lenin raised his thinking that a unified prosecution office played the role of legal supervision. The thinking came from Lenin’s view on Soviet ’s reality and the on the state apparatus construction. Our choosing and constricting of China’s prosecution system have both made some references to the Soviet ’s and localized in accordance with China’s conditions, developments have been made as well in terms of theory and institution. Understanding correctly Lenin’s thinking on legal supervision, distinguishing its generality and limits are a guidance to the reform of China’s prosecution system.
【全文】法宝引证码CLI.A.121425    
  在检察改革的理论探讨中,一种观点提出中国检察机关是法律监督机关的宪法定位是错误的。所以,检察改革就是取消检察机关的法律监督地位,使其回归为公诉机关的地位。[1]甚至有学者以作为中国检察制度建立之理论基础之一—列宁的法律监督思想是不科学的、过时的,从而否定、重构中国的检察制度。因此,重读列宁的法律监督理论,梳理清其与中国检察制度流变之关系,全面正确评价中国检察制度,这是研究如何从中国国情出发,在法制现代化道路上探讨中国检察改革如何进行的基本认识论前提。
  一、重读列宁法律监督思想
  列宁的法律监督思想是其法制思想的一个组成部分,它是随着苏联社会主义的实践和法制发展逐步形成的。十月革命胜利后,列宁领导建立了无产阶级专政的国家政权。在从资产阶级制度到社会主义制度的这一过渡时期,是否需要法制、如何建设新的法制是列宁在建立和维护新生的苏维埃政权所面临的重大问题。列宁坚持并发展了马克思主义关于无产阶级革命和无产阶级专政的理论。无产阶级革命必须夺取政权、摧毁旧法制、创立社会主义的法制。无产阶级专政的国家性质决定无产阶级专政不可能在资产阶级的法权关系内部自然产生,因此,列宁指出:“无产阶级的革命政权是由无产阶级对资产阶级采用暴力手段来获得和维持的政权,是不受任何法律约束的政权”。[2]“如果没有政权,无论什么法律,无论什么选出的机关都等于零”。[3]这揭示了社会主义法制产生的前提是无产阶级必须通过革命,夺取国家政权。
  社会主义法制对无产阶级专政的政权固然重要,但是法制不会因制定了社会主义的法律就会自动实现,法律必须得到社会的遵守,法律的功能才能得以显现。在新的国家里,法律如何得到民众的遵守和国家的执行贯彻呢?列宁的这些法制思想经过了一个发展变化过程。在十月革命胜利初期,列宁对于社会主义建设过于乐观的估计,当时,他认为法律的主要功能是唤起民众,号召群众进行革命的行动,主要起教育和指导作用。法律、法令主要靠群众自觉遵守来实施,不需要特殊的强制执行,甚至不需要建立专门司法机构而根据无产阶级的革命法律意识来适用法律。在苏维埃政权制定了许多法令后,就有人批评苏维埃政府“只会写法令,而不知道怎样执行”。对此,列宁指出:“假使我们指望写上100个法令就改变农村的全部生活,那我们就是十足的傻瓜。但假使我们拒绝用法令指明道路,那我们就会是社会主义的叛徒。这些在实际上不能立刻完全实行的法令,在宣传上起了很大的作用。……我们的法令是一种号召,……这是号召群众、号召他们采取实际行动。法令,这是号召群众实际行动的指令。”接着,列宁又强调,“法令虽然是正确的,如果强迫农民接受就不正确了。在任何一个法令中都没有说过。这些法令是正确的,它们指出出路,号召人们采取实际措施。”[4]在无产阶级民主政权基础上的法律应是体现全体人民,即所有劳动群众的意志和利益的法律,在理论上,这些法律自然会得到人民群众的自觉遵守。就适用法律的专门机关法院设置而言,列宁就曾天真地设想,“单就法院来说吧。的确,这里的任务比较容易,不需要建立新的机构,因为根据劳动阶级的革命法律意识来裁判是谁都会的。”[5]而社会的实践证明,在人们的法律意识、文化水平及觉悟的程度还没有达到应有的高度时,试图使法律仅靠人们的觉悟自觉遵守来实施法律,而忽视甚至取消法律的特殊强制性,忽视法律执行和适用的特殊专业性,这只能是善良的主观愿望而已。后来,列宁就逐步改变了这种观点,认识到这种观点是错误的。在1918年春,当新生的苏维埃政权面临协约国帝国主义的武装干涉和内部反动势力的武装叛乱,列宁认识到法律对维护政权的极端重要性和法律必须依靠国家的强制力来实施。列宁在《为战胜高尔察克告工农书》中,总结了经验教训,其中之一的教训就是:“为了彻底消灭高尔察克和邓尼金,必须遵守极严格的革命秩序,必须恪守苏维埃政权的法律和命令,并监督所有的人来执行。”列宁认识到当时还存在着广大群众的习惯和愚昧的势力,这些群众仍想“照旧生活”,而不了解必须严格地遵守苏维埃政权的法律,所以,他警告人们,“极小的违法行为,极小的破坏苏维埃秩序的行为,都是劳动者的敌人立刻可以利用的漏洞,—忘记这一点就是犯罪行为。”[6]此后,列宁不仅强调法律的执行,更强调法律的实施必须依靠国家的强制力来保证。1919年1月17日,列宁在全俄中央执行委员会、莫斯科苏维埃和全俄工会代表大会联席会议上的讲话中,就指出:“从旧习惯、旧国家的角度看来,‘强迫’执行法令这句话也许使你们感到惊奇。也许你们会说,难道苏维埃共和国的情况就糟到这种程度,连执行全俄中央执行委员会的意志也需要强迫!……需要强迫,直率地承认这一点要比脑袋藏在羽翼下以为万事大吉好得多。……如果你们在私下交谈时想想这些,看看我们中央政权的法令究竟有多少没有执行,那你们就会同意:最好是说实话,对我们的地方机关,就得坚决无情地实行强迫。”[7]
  苏维埃国家过渡到和平建设之后,法律调节的范围扩大,法制建设的重要性更加突出。由劳动人民的胜利而保障的苏维埃国家获得了和平,虽然这种和平是暂时的、不稳定的,但是有了这种和平,使得由内外战线的战事紧张局势转向和平经济建设过渡。因此,在生活各方面确立严格的革命法制各项原则便成为当时的任务。列宁在1921年12月指出:“我们的政权愈稳固,民事流转愈发展,就愈加迫切需要提出实施更多的革命法制的坚决口号……。”[8]要“根据法制来管理国家。”[9]从第七届苏维埃代表大会开始,苏维埃政府便着手制定各项法典,加强司法制度建设。如在1922年先后制定了民法典、劳动法典、土地法典、刑法典、刑事诉讼法典和民事诉讼法典,各种基本法律都已具备。1922年还实行了司法改革,将全俄肃反委员会原来的审判职权交给法院,由法院统一实行司法权。而当时由于许多工作人员,特别是下级苏维埃机关很不容易抛弃过时的,多半带有军事性质的管理国家方法。正如加里宁所说:国内战争造成了一个工作人员阶层,他们唯一准则是合理地行使权力。管理,对他们来说意味着完全独立地发号施令,而不是服从规定的法律条文。[10]如何对法律执行实施监督、维护法制统一是苏维埃法制当时面临的重大问题。
  维护法制统一的任务应由国家哪个机关承担?列宁选择了检察机关。但是在十月革命前,沙俄检察机关是极端反动的沙皇政府机构组成部分,人们十分憎恨。在1917年“关于法院的第一号法令”宣布废除沙俄检察制度,宣布成立新的司法制度时,并没有立即成立新的检察机关。列宁对十月革命前作为维护旧政权工具的检察机关也是极端批判的。他曾指出:在这个法庭上谁会对案件的社会正义感兴趣……?是检察官吗?是跟警察局的关系最密切、对于拘留被捕者和对他们的态度也要负一部分责任的官吏吗?根本就不要希望检察官会揭露和反对我国警察专制的横行霸道的行为。[11]检察机关是资产阶级国家系统中最反动的环节。检察甚至在形式上也是民主最少的资产阶级民主制度。它往往是借口维护法制和秩序,但实际上是保卫“钱袋”利益的工具。因此,无产阶级革命所绝对必须的,不是改革司法机关,而且是完全消灭、彻底扫除整个法院及其机构(检察院附设在法院内)。在十月革命苏维埃建立政权后首先就要打碎的是检察机关这样一个国家机器,为何后来列宁又要拿来让它承担维护法制统一、监督法律实施的职能。而没有选择已经建立起来并正统一行使司法权的法院或其他机关呢?
  有关成立怎样一种维护法制的机关当时曾出现争论,争论主要表现在苏维埃一般监督机关、行政法院、检察长(检察机关)这三者之间监督机关的选择上。[12]为什么在这一重大争论中选择了苏联检察长(检察机关)监督为社会主义法制统一、法律正确实施的法律监督机关呢?其原因不外乎以下几个方面:第一,虽然早在苏维埃建国初期就有一系列对法律实行监督和检查的机关,诸如各级苏维埃及其执行委员会、司法人民委员部及其下属地方机关、工农检查院、中央主管部门等等,但是这一法律监督系统的作用显然是不够的,特别是对省一级地方执行委员会缺少监督,同时在对各人民委员部及其下属机构和组织的活动是否合法的监督上,又带有明显的主管部门的性质,致使主管部门的利益在与国家利益发生冲突时,可能牺牲或损害国家利益。此时,一个统一的、集中的国家法律监督机构的产生极为必要。第二,“与建立检察机关的思想对立的是1922年提出的行政法院的思想。”[13]这一思想的实质在于:不设置作为专门的执法监督机关的检察机关,而是赋予全体公民以权利,使他们有权对地方行政权和公职人员的不合法行为向特别行政法院提出控诉。但由于依照这一思想建立的行政法院是隶属于省执行委员会并由该委员会的工作人员组成,这样便使公民控告省执行委员会的不合法行为存在相当大的矛盾与困难。[14]第三,列宁选择设立一个检察机关来对法律的遵守情况监督是由当时要建立集权的中央政治和经济制度等社会状况决定的。当时苏联是要解决国家任务中实行统一的路线,要在中央建立集中的有目的领导。列宁指出,没有集中的领导,就不能建成社会主义,因为建成社会主义就是建成集中的经济……。[15]保障法制的统一就成为社会主义建设中实现无产阶级专政的必要条件。而十月革命后,在建立联邦国家之前,各加盟共和国和自治共和国都可以制定自己的法律和颁布各种行政命令,地方立法享有很大的自主权。当时国内各自为政,妨碍中央政令统一,妨碍集中统一的经济建设。地方主义和本位主义的倾向对于苏维埃国家的发展和巩固,对于建成社会主义具有很大危险。正如列宁指出的,“我们无疑生活在违法乱纪的汪洋大海里;地方影响对于建立法制和文明制度是最严重的障碍之一,甚至是唯一的最严重的障碍。”为克服这种障碍在客观上需要建立维护革命法制的专门机关,这种机关不受地方机关的干涉,并且就其权力和结构来说能够在苏维埃国家生活的一切方面实行统一的社会主义法制。当时司法人民委员部所属署机关和法院在维护法制方面起了重要作用,但是其权力和结构却难以抗拒地方干涉。法院通过诉讼以裁判方式适用法律维护法制统一,其权力行使具有被动性。而当时不遵守政令的主要是作为管理机关的工作人员所表现的官僚主义,可这些却不能通过诉讼予以纠正。况且根据民主原则建立的苏维埃政权中强调了官员的民主选举,“中央对地方居民选出的公职人员没有批准权问题”这被认为是保障苏维埃是民主政权防止官僚政体的原则性问题。”因此,法院作为由地方民主选举产生的机关也使它难以摆脱地方干预。
  根据列宁的这一思想和倡议,俄罗斯联邦共和国司法人民委员会在1921年拟定了第一个检察机关条例草案。在起草和事先讨论条例草案的过程中,对检察活动的实质出现了有原则分歧的观点。[17]克雷科夫依据列宁观点,主张检察机关不仅必须是公诉机关,而且必须是“监督法制的机关,是法律的维护者”,是“国家政权的眼睛”,“检察长不能从属于任何地方行政机关……”,“检察长作为国家和国家权力的代表由上级委派是检察长的特殊地位的重心”。而以加米涅夫、李科夫、季诺维也夫等多数委员在检察机关的领导关系和职权问题上提出反对意见。认为规定地方检察长只服从共和国检察长,而不受地方执行委员会管辖,检察长的任命、解职、调动和停职,只能由共和国检察长办理,这将导致地方出现双重政权,使省执行委员会陷于瘫痪。在职权问题上,多数委员否决了地方检察长有权从法制观点上抗议省执行委员会及一般地方当局的任何决定。因而当时的斗争不单是为了建立检察机关,而首先是反对地方主义。[18]列宁认为,检察机关的问题是“重要的法制问题”,针对多数委员的反对意见,他在给中央政治局《论“双重”领导和法制》的信中,阐明了他对苏维埃检察机关的基本组织和活动原则的思想。他指出:“检察机关和任何行政机关不同,它丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权。检察长的唯一职权和必须做的事情只有一件:监视整个共和国对法制有真正一致的了解,不管任何地方的差别,不受任何地方的影响”,“检察长的责任是使任何地方政权的任何决定都与法律不发生抵触,检察长必须仅仅从这一观点出发,对一切非法的决定提出抗议,但是他无权停止决定的执行。”[19]据此,可以看到,列宁所主张的检察机关法律监督具有两大特点:一是检察机关的法律监督是专门的法律监督,它不具有任何行政职能,不管法律监督以外的事情。二是法律监督机关不具有决定问题的行政权力。检察机关有权对违法决定提出抗议,但不能停止决定本身的执行。行政机关在行使决定问题的权力时,必须接受检察机关的监督。法律监督权和行政权的这种明确划分,有利于避免权力过分集中的缺陷,能够更好地发扬民主,健全法制,改善国家机关的工作。小词儿都挺能整
  为了保证检察权的行使,列宁主张实行自上而下的中央垂直领导。中央检察机关,直接受党中央的领导(当时列宁设想把党和国家的最高领导层合而为一),地方各级检察机关分别受各自的上级检察机关领导,并且一律受总检察长的领导,以便克服当时严重存在的官僚主义、地方主义和法制不统一现象。列宁把检察权称为“中央检察权”,他认为党的中央机关是反对地方影响和个人影响最可靠的保证,建立一个受党中央密切监督的中央检察机关,才能做到充分行使检察权,“实际地反对地方影响,反对地方的其他一切的官僚主义,促使全共和国、全联邦真正统一地实行法制。”[20]列宁的观点得到政治局多数的赞同。并通过了如下决议:“否决‘双重’领导,确定地方检察当局只服从中央领导……。检察当局有权和有责任从地方当局的决定或决议是否合法这一观点出发,对地方当局的任何决定提出异议。”[21]
  1922年5月18日,全俄中央执行委员会第三次会议通过了《检察监督条例》。根据条例,新型的苏维埃检察机关建立起来。这个新建立的检察机关不单是公诉机关,更重要的是监督法制的机关。因而,苏维检察机关不仅在自己的政治使命、任务、组织和活动原则方面,而且在职能的法律表达方面,都具有崭新的内容。
  二、当代中国检察制度建构与列宁的法律监督思想
  中国共产党领导中国人民经过艰苦卓绝的斗争,取得了解放战争的胜利,结束帝国主义、封建主义、官僚资本主义和国民党政权在中国大陆的反动统治,开辟了中国历史的新纪元。建立什么样的新国家政权,选择一个什么样的制度是中国共产党领导的全国人民面临的历史任务。毛泽东早在1948年9月召开的政治局会议上,指出:“我们政权的阶级性是这样:无产阶级领导的以工农联盟为基础,但不是仅仅工农,还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政”。这个政权采取何种形式组织起来呢?“我们采用民主集中制,而不采用资产阶级议会制。议会制,袁世凯、曹锟都搞过,已臭了。在中国采取民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会,……不必搞资产阶级的国会制和三权分立等。”[22]这就把新中国政权的性质和构成形式即国体和政体揭示出来了。为什么要采取这样的国体和政体?1949年底2月初苏共中央政治局委员米高扬来华时,毛泽东曾告诉他,这是由中国的经济条件、政治条件、革命条件、群众条件,以及采用这种形式最有利于与民主人士合作,诸因素决定的。[23]1949年6月30日,毛泽东在纪念中国共产党成立二十八周年纪念大会上所作的《论人民民主专政》一文,从历史、现实和理论结合的高度上对新中国的政权性质作了精辟论述。指出“资产阶级共和国,外国有过,中国不能有,因为中国是受帝国主义压迫的国家。唯一的路是经过工人阶级领导的人民共和国。总结我们的经验,集中到一起,就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[24]毛泽东这些思想为作为建国纲领的《共同纲领》奠定了理论基础。
  以民主集中制为组织原则,以人民代表大会为组织形式来建构新中国国家政权。作为中央人民政府组织法草案起草工作负责人之一的董必武对国家政体的这一选择作了说明。民主集中制原则是政府组织的原则。民主集中制原则的提出,正是针对着旧民主主义三权分立的原则。欧美资产阶级故意把他们的专政的政府分为立法、行政与司法三个机构,使之互相矛盾,互相制约,以便于他们操纵政权。旧民主主义的议会制度是一种骗人的民主制度。司法是最精巧的统治工具,同样是为当权的阶级服务的。我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的,行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。[25]作为国家机构重要组成的人民法院和人民检察署也是按照民主集中制原则组织起来的,设在中央人民政府之下与政务院、军事委员会并列。为什么在国家机构中要设置一个与政务院、法院独立并行的检察机构而不是设在政务院之下或法院之下(之内)呢?为什么要做这样的设置?
  在新中国成立前,在起草中央人民政府组织法时,关于检察机关的设置,曾有两种不同的意见:一种意见主张检察机关直属国家权力机关,独立于行政机关和司法机关;另一种意见主张将检察机关隶属于行政机关。经过讨论,最后认为应当根据列宁的原则,在国家最高权力机关领导下,设立独立的检察机关。[26]可见当时主要是对苏联建国经验的借鉴。在革命战争时期根据地的政权建设中,检察机关的重要性和独立地位并没有得到重视。在组织上不是独立的,实行“审检合署”或“配给制”,检察机关只是审判机关的附属部分。有时基于革命需要,检察机关被其他机关取代或职能被分解。所以当时检察机关并没有成熟的设置模式。而国民党政权中的检察制度模式因属于旧法统,在当时是要彻底打碎的。所以,借鉴以列宁法律监督思想为指导建立的苏联检察制度模式成为新中国检察制度建构的必然历史选择。
  之所以能以苏联检察制度为建构模型,分析还有以下原因:
  第一,相同的意识形态。中国和苏联都是在马克思主义理论指导下结合本国实际取得胜利的。尤其是中国老一代无产阶级革命家是在十月革命的启蒙下成长起来的,是透过苏联接受了马克思主义。在长期的革命斗争中,中国共产党人把苏联社会主义当作革命所追随的目标和典范。二者所建立的新制度都是要与旧的社会制度进行彻底决裂,因此对无论是英美法系还是大陆法系因其代表的资本主义制度,不能作为社会主义国家的制度建构模式。很明显,中国法制理论和制度的选择借鉴苏联模式取决于对马克思主义意识形态的认同和中苏两国革命性质、目标的一致,是一种历史的必然选择。[27]
  第二,人民民主国家观的契合。无论是苏联还是中国当时在国家制度和体制的设置上,民主是首要的考虑因素,列宁、毛泽东都把建立的新型民主制度作为新旧社会相区别的首要特质。列宁指出,我们实行的“无产阶级民主比任何资产阶级民主要民主百万倍,苏维埃政权比最民主的资产阶级共和国要民主百万倍”。“苏维埃政权是世界上第一个吸引群众即被剥削群众参加管理的政权。”因为“苏维埃是被剥削劳动群众自己的直接的组织,它便于群众用一切可能的办法来建设国家和管理国家。”[28]尽管苏联的苏维埃制度和我国的人民代表大会制度在组织上不完全相同,[29]但是二者都是反对资产阶级“三权分立”和议会制的,实行的是根据民主集中制原则建立议行合一制度的新型民主政权。在这种政体中,检察机关作为法律监督机关和社会基于民主原则建立的国家监督制度有机融合在一起,成为国家监督体系的重要内容。
  第三,所面临的相同境遇和任务,需要建立中央集权的制度。建国初期,新生的人民民主政权需要抗击外部的颠覆和内部的叛乱,来巩固新政权。在转入社会主义建设时期,对社会主义的认识上,认为社会主义就是要建立生产资料的公有制,所以设立强有力的法律

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