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【期刊名称】 《政治与法律》
政治体制改革中的行政法制化
【作者】 郁奇虹【分类】 行政法学
【期刊年份】 1988年【期号】 5
【页码】 3
【全文】法宝引证码CLI.A.179388    
  长期以来,我们一直忽视行政法制化这一重要问题,随着政治体制改革的全面展开,行政管理体制的变革无疑决定并影响着行政法制化。因此,我们应当在政治体制改革这个大背景下考虑行政法制化,认清政治体制正在发生着的变化以及发展趋势,在这个基础上完成行政法制化的任务。
  (一)
  近几年所进行的经济体制改革,在很大程度上是政府管理体制的变革,政府管理当然包括对经济的管理。在传统体制下,我们自认为国家对经济活动可以包揽一切,生产统购统销,财政统收统支,全部经济活动行政化,行政上的组织原则、方法搬用到经济活动中来。政权活动与经济活动不分,违背了经济规律,严重地干扰了经济发展。针对旧体制的弊病,为了促进经济建设的发展,改革中提出了建立社会主义商品经济的目标。由产品经济过渡到有计划的商品经济是一个伟大的历史性转变,它必然要求政府管理体制作一系列相应的改革。政府管理体制适应商品经济的要求,首先是职能转变,职能一变,政府机构、管理方式也就要随之转变。
  社会主义有计划的商品经济是我们建立和健全行政法制化的出发点。商品经济有两个基本要求:一是生产者的自由,即生产者的独立人格,只有不依附、不隶属于他人才能谈得上积极性和主动性,才能面对市场;二是经济活动要求双方地位平等,在平等中开展竞争,在竞争中达到繁荣。以商品经济为基点,国家对经济活动的管理就要体现和适应商品经济发展的要求。商品经济作为一种社会经济形态,是我们进行行政管理的出发点和归宿。适应商品经济的发展,首先要求政企分开,打破各种组织不分,一切组织行政化的状况。过去政府既是管理者,又是经营者,现在则要求政府只承担管理者的任务,不直接经营企业。政府主要从事宏观管理。为了加强宏观管理,政府要减少过去直接控制企业的机构,加强监督部门的建设,实现管理体制上从直接管理到间接控制的过渡。近几年,我国行政机构方面,如审计、工商、税务等监督部门的加强,土地管理局等新机构的设立体现了政府从直接管理向间接控制的转变。
  上述变化对行政法制建设产生了巨大影响。一方面它冲击着旧有的法律体系,另一方面又为法制建设开拓了新的领域。旧有的法律体系在冲击下呈现的现状是:第一,原有的法律文件有的已经过时,有的互相重复,有的互相矛盾,需要加以全面地整理和编纂,第二,缺少许多现在急需的法律文件,例如有关各部委的职权、编制的组织法规,有关国家工作人员的分类、任用、考核、培训的人事法规,有关处理公民申诉、控告、检举的机构、程序和有关赔偿公民因国家机关或工作人员违法失职行为所造成的损失的行政诉讼法规等等,第三,在间接管理的体制下,国家行政机关进行管理必须、也只能依靠法律。国家管理方式的变化,从微观管理转变为宏观管理,从直接管理过渡到间接管理,同时也就意味着要从人治管理过渡到法治管理。将产品经济体制凝结在一起并使之运转的媒介是指令性计划和行政命令,而保证商品经济正常发展的必要条件则是法律,法律是国家进行宏观控制、间接管理最有效的手段。因为要搞活企业就要赋予企业以自主权,对享有自主权的企业进行管理就要依靠法律。采取法律管理,政府就把主动权让给了企业,使企业能够在法律允许的范围内按对自己最有利的情况决定生产什么,生产多少,从而避免“一管就死”的弊病。同时,政府对微观经济领域的管理也并没有放弃,因为反映国家意志的法律成了经济个体决策时必须遵循的条件,企业只有遵守法律才能获得自身利益,企业获得自身利益也就意味着维护了国家利益,这样就可以避免行政命令的强制性,长官意志的随意性。更为重要的是,实现宏观管理、间接管理,只能依靠法律,国家对经济活动不能放任不管,但面对千百个拥有自主权的企业,政府只能采用法律的方法,因而是一种规范管理,而不是个别指导。制定出经济活动的规则,普遍适用于所有企业,这种方法有助于创造平等竞争的环境。对于国家指导市场,市场引导企业的社会主义有计划商品经济的格局来说,法律起着至关重要的作用,没有或者不依靠法律,所谓间接管理,宏观管住、微观放活,就是一句永远不能实现的空话。我们讲政府主要依靠法律进行管理,绝不限于政府把法律作为一种工具,同时也意味着政府要依法办事。法律不但要调整经济活动,而且要规范行政机关的活动。行政机关不依赖于具有宏观必然性的法律秩序就不能正常和有效地执行其职能,这就意味着政治体制改革中必须加强行政法方面的建设,法定机构、法定职权,依法从事行政活动。
  (二)
  随着政治体制改革的深入,政企分开,行政机关退出生产领域,真正承担起管理者的职责,行政司法已成为政府的一项重要职能。近年来,我国法律中此类规定日益增多,就体现了这一趋势。例如,《中华人民共和国水污染防治法》第41条规定:造成水污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护部门或者交通部门的行政机关处理……。其它如《森林法》、《海洋环境保护法》等都有类似的规定。上述由行政机关解决当事人之间的纠纷,行政机关实际是以裁判者的身份来履行行政司法的职能。行政机关在行政管理过程中有权解决当事人之间产生的纠纷。随着行政管理范围的扩大和技术性、专门性程度的提高,使行政纠纷的数量迅速增长,在处理行政纠纷时对技术专门知识的要求也大大提高。在这方面,行政机关有着优势,它人数众多,而且拥有各方面的专家。因此,由行政机关依法来初步解决大部分行政纠纷,比较现实可行。但是,解决行政纠纷事关当事人的权益,需要有严格的程序规定。政府行使司法职能,究竟应当适用何种程序,这是经济体制改革以来,政府职能转变中提出的新问题。对此,在致治体制改革、加强行政法制建设中必须考虑。


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