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【期刊名称】 《法治研究》
公权力的表现形式及效力
【作者】 贵立义【作者单位】 东北财经大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 公权力;法定形式;法律效力
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 30
【摘要】 国家机关行使的公权力,其表现形式是法定的,只有符合法定形式,才具有法律效力,在诉讼或仲裁中才能当证据使用。国家机关在行使公权力过程中,不采用法定形式,而是以证明材料、说明书等形式证明某种事实,是不具有法律效力的。这对国家机关,尤其是行政机关依法行政提出了更加严格、严谨的要求。
【全文】法宝引证码CLI.A.1156306    
  在法学理论中,权利和权力是一对相当复杂的概念。在英美法学家的著作中,有时是通用的。在我国,这两个概念还是有区别的。权利主要是指公民、法人和其他组织依照宪法和法律规定应该享有的某种权益,如我国宪法规定的公民的基本权利,企业法中规定的企业在生产经营活动中的权利,诉讼法规定的当事人在诉讼中的各项权利等,都称为“权利”而不称为“权力”。“权利”强调公平性、平等性,且同义务相对应。正如我国《宪法》所规定的:“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”
  权力则是指与职务或职责相联系的支配力。如我国《宪法》规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”。这里的“权力”就是指国家在实现对内对外职能过程中的支配力。“权力”强调强制性、服从性,权力没有同义务相对应的关系,往往是单方面的行为。权力受到破坏,就会影响到社会利益、集体利益和广大公民利益,因此,权力又具有公益性、公众性。在西方法学家把权利和权力统称为权力的理论中,为了区分权利和权力,就把公民和法人的权利称为私权力,把由国家机关行使的权力称为公权力。近些年,我国学者为了研究某些社会现象的需要,也开始使用“公权力”这个概念。本文正是为了便于研究国家机关在行使权力过程中存在的某些问题,才使用公权力这个概念。
  根据行使公权力的机关的性质不同,公权力可以分为国家权力机关行使的权力,如立法权、监督权、公职人员任免权等,还可以分为审判机关的审判权,检察机关的检察权,行政机关的行政审批权、行政监察权、行政处罚权、行政强制权、行政执行权等。公权力既然是国家的一种权力,就应该具有法定的表现形式,如人大常委会任命政府组成人员,必须有任命书,决定重大问题必须有决议;人民法院审理案件的最终结果,必须有判决书或裁定书。其他机关也是如此。
  近来,在工作中接触了几个案例,均涉及到与行政机关有关的公权力的表现形式及效力问题,使笔者颇有所思。
  案例一:张某去婚姻登记部门办理结婚登记,工作人员发现该人身份证号码与户口簿上记载的号码有一个数字差错,便拒绝为其办理结婚登记。张某找到其居住区的公安派出所,派出所的工作人员经审查,认定是身份证号码写错了。于是,派出所给婚姻登记机关出具了一份加盖印章的证明信,证明户口簿上记载的号码是正确的。张某持派出所的证明信再次到婚姻登记部门办理登记时,工作人员以证明信不能代替居民身份证为由,再次拒绝办理。无奈,张某只能申请办理新身份证。新身份证办出后,张某才办理了结婚登记手续。
  案例二:某证券公司租用某物业公司2000余平方米房屋,开办证券业务大厅。营业期间,证券公司发现该楼房没有消防验收合格手续,于是,就以消防不合格为由提出解除租赁合同。而物业公司认为消防合格,不同意解除合同,如果证券公司单方面解除租赁合同,要承担违约责任,赔偿相应损失。在双方是否同意解除租赁合同发生严重分歧的情况下,证券公司依据租赁合同中的仲裁条款,向仲裁机构申请仲裁。仲裁庭在审理中,被申请人为证明出租的楼房消防合格,向仲裁庭提交了两份证据,一份是人民法院在对本案实行证据保全时法官询问消防局某科长的谈话笔录,该科长在笔录中有“消防合格”的字样。另一份是在开庭之后提交的加盖消防局印章的证明材料,证明该出租的楼房主体工程消防验收合格。但仲裁庭对这两份证据均未采用,认定该出租楼房消防验收合格证据不足。
  案例三:某乡政府所属科技发展中心在对外招商引资中,将一块集体所有的土地征收为国有,申请报批的手续还没有办完,外商就开始开发利用这块土地。不久,因外商投资不到位,土地出让方与受让方便发生纠纷。在诉讼中,外商为证明土地转让合同有效,便通过该乡的上级政府土地管理部门出具一份书面证明,证明该土地转让合法有效。于是,该市中级人民法院以该证明为根据,判决该土地转让合同系有效合同。
  上述三个案例都涉及到公权力的表现形式及效力问题。就第一个案例来说,婚姻登记是国家对男女婚姻关系的认可。根据《婚姻登记条例》的规定,登记结婚时,必须提交本人的身份证或户籍证明。而颁发身份证和户籍证明都是公安机关的职权,对公民身份的认可是国家的公权力,这种公权力的表现形式就是而且只能是《居民身份证》,其他任何机关出具的任何形式的证明都不能替代《居民身份证》。因此,婚姻登记机关在办理婚姻登记时,只认《居民身份证》而不认其他证明信是完全正确的,是行政机关依法行政的具体表现。就第二个案例来说,对一幢建筑物消防是否合格的认定,是国家对该建筑消防状况的评价或认可,是国家的公权力。根据《消防法》的规定,这种公权力的表现形式应是《消防验收意见书》,任何个人意见和非格式化的书面证明,都不能替代法定的表现形式。就第三个案例来说,将集体所有的土地征收为国家所有,必须经政府主管部门依法定程序批准,然后,土地使用人要取得《土地使用权证书》,这是国家行使公权力的合法表现形式。判定土地使用人是否有合法的土地使用权,除了《土地使用权证书》不应该有别的文书。所以,人民法院以土地主管部门的一份书面证明就认定其具有土地使用权是错误的。
  通过上述案例,笔者认为有下列两个理论问题需要探讨。
  一、公权力的表现形式问题
  公权力的表现形式与公权力的来源有着密切的关系。公权力来自国家。国家在行使对内对外管理职能的过程中,对社会主体的资格及其某些行为要予以认可,以维护社会秩序和利益。公权力的表现形式有如下两个特点:
  第一,公权力要以法定形式表现出来。公权力不是由国家机关领导人或者国家机关工作人员用语言或行为表现出来的。如《商标法》规定对初步审定的商标,若无异议,予以核准注册发给商标注册证,并予公告。这就是说,看一件商标是否被批准为注册商标,就看是否有《商标注册证》,其他任何证明材料都不具有法律效力。再如,《商业银行法》规定,经批准设立的商业银行,由中国人民银行颁发经营许可证,并凭该许可证向工商行政管理部门办理登记,领取营业执照。这里的《经营许可证》和《营业执照》就是法定的公权力的表现形式。没有这“两证”,任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。如果某地出现了非法钱庄,非法集资,由地方政府甚至中国人民银行在地方的分支机构出具证明材料证明其合法性,都是无济于事的。我国现行法律在这方面规定还有许多。如,为企业颁发营业执照,以证明该企业主体的存在是合法的;为学生颁发毕业证书,以证明该学生的学历是真实的;为房主颁发房产证书,以证明该房主对房屋拥有所有权;对生产经营特种产品的企业颁发生产经营许可证,以证明该企业具有生产经营该产品的资格;为出国人

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