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【期刊名称】 《法治研究》
论宪政制度下的个案监督
【副标题】 《监督法》之我见【作者】 贵立义
【作者单位】 大连理工大学【分类】 司法
【中文关键词】 宪政;个案监督;监督法【期刊年份】 2009年
【期号】 3【页码】 3
【摘要】 司法机关办了错案,最有权威的法定监督机关—人大及其常委会不能监督纠正,还有什么机关能监督纠正?《监督法》对个案监督问题既没有作出肯定的规定,也没有作出禁止的规定,地方各级人大常委会对个案行使监督权并不违法。对地方人大常委会如何正确行使个案监督权,是个确需研究的问题。
【全文】法宝引证码CLI.A.1156353    
  
  个案监督问题是最近几年法学界、人大和司法机关讨论的热点问题,也是争议较大的问题。这个问题的提起,还得追溯到上个世纪80年代。当时的背景是,1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《关于修正<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》。根据该决议,县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会,同时,扩大了地方各级人民代表大会的权力。宪法的这一修正,使我国地方人大对“一府两院”的监督制度发生了重大变化。在这以前,地方各级人大不设常委会,在闭会期间由地方人民政府行使本级人大常设机关的权力。可是政府怎么能对法院和检察院行使监督权呢?这不是行政权凌驾于司法权之上吗?这种制度安排本身就不伦不类。根据修正后的宪法,地方各级人大可以经常性地对法院和检察院实行监督。既然要经常性实行监督,自然就涉及到如何监督的问题。地方各级人大接触最多的是通过信访渠道获悉的个案,因此,监督个案是很正常的事。另一个背景是,党的十一届三中全会以后,国家工作重点转移到经济建设上来,随着城乡经济的活跃,各种民事纠纷大量增加,法院的工作压力明显加大,为了加快结案进度,在审判人员还难以适应新形势对新知识需要的情况下,难免发生错案。检察院在查处经济犯罪案件方面也遇到了许多新情况、新问题,错捕、错诉的问题也显著增加。这些都会引起当事人的申诉、上访,直至向各级人大投诉。这两个背景概括起来就是:在上个世纪80年代,人大对个案的经常性监督已经成为可能,当事人也希望人大对个案进行监督。两者结合起来,就成为历史的必然。
  实践中存在的现象,往往就是学者们研究的对象。于是,对个案监督的研究也就应运而生,并很快产生了各种不同的意见。有的认为应加强个案监督;有的虽不反对人大的监督,但对如何监督,存有异议;有的则不同意人大搞个案监督;还有的认为在现阶段腐败现象较为严重的情况下,人大搞个案监督是必要的,但从长远看不必要。上述观点,都能在实践中得到佐证,谁也说服不了谁。
  2006年8月27日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)。该法的颁布,使争论多年的“个案监督”问题似乎告一段落。人们普遍认为,根据《监督法》的规定,人大常委会不应再搞个案监督。笔者听人大常委会的工作人员反映,个别法官甚至用《监督法》来对抗人大常委会对其办理案件的监督。
  据笔者了解,尽管《监督法》颁布后,对个案监督问题的争论暂时停止下来,但地方各级人大常委会的个案监督工作并未停止。其实,作为一种制度,总是有利有弊,我们要权衡利弊,取其利而避其弊。前一时期,对个案监督持反对意见的有些观点脱离了实际,如认为搞个案监督影响法院独立行使审判权。我国宪法规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这里的“独立行使审判权”,是特指不受行政机关、社会团体和个人的干涉,人大及其常委会是权力机关,它对法院的监督与独立行使审判不能扯到一起,至于有的地方人大常委会直接拿出判决意见,那纯属监督的方法不当造成的,不是个案监督制度本身的原因,这正是如何进行个案监督需要研究的方法问题。还有一个理由是人大常委会人手有限,如果把精力集中到个案监督上,势必影响对重大问题的讨论决定。这也是个案监督中的技术性问题。地方各级人大常委会人员编制差异较大,应根据自己的人力财力情况有计划地确定个案监督的数量,不是来一个监督一个。
  现在的讨论不能停留在过去的基础上,和以往不同的是,我们有必要专门讨论一下在现行的《监督法》中,是否规定了人大常委会不能搞个案监督?《监督法》对法院、检察院工作的监督主要规定在第二章。该章第8条规定,“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告”。领会其精神,本条对常委会的监督从内容到程序提出了三方面的要求:一是对重大问题进行监督;二是要有计划的开展监督;三是以听取和审议专项报告的形式监督。这些规定大概就是人们所说的不搞个案监督的法律依据。
  但实事求是地说,如果依据这一规定就得出人大常委会不能搞个案监督的结论,起码有两个问题是难以解决的。
  第一个问题,司法不公是以个案表现出来的,对错误的个案如何纠正?有人提出要通过司法程序解决,笔者完全同意这个观点,但实践中并非如此。笔者是大连市人大代表,而且是400多名人大代表中唯一的法学教授,涉诉的当事人在走投无路的情况下,把唯一的希望寄托在笔者的身上,希望笔者能通过人大为其申冤纠错。这样使笔者有机会接触到各种形形色色的案件。笔者发现有些一审明显的错案,虽然经过二审仍未得到纠正,当事人只好申诉,经过再审还是得不到纠正,甚至申诉到省高级人民法院、最高人民法院,也得不到解决,司法程序已经穷尽,再往下怎么办?如果按《监督法》规定的人大常委会只能对重大问题进行监督,那么生产、生活中发生的许多纠纷及错案并不是什么重大问题,人大常委会还能否监督?如果不能监督,老百姓的冤案谁来管?宪法明确规定,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民要通过人大及其常委会行使管理国家的权力却被推出门外,民主、法治、人权的宪政原则如何体现?现在就是因为这些涉诉的个案得不到解决,国家机关相互推诿,老百姓告状无门才到党政机关上访,直至进京上访;或者砸锅卖铁、不惜重金去打通关系维护自己的权益。不这样做还有什么办法吗?所以,许多行贿现象是制度本身逼出来的,受贿也与制度不合理有关。归结一句话:司法机关办了错案,最有权威的法定监督机关—人大及其常委会不能监督纠正,还有什么机关能监督纠正?
  第二个问题,司法人员的素质是与个案相联系的,不监督个案如何行使撤职权?《监督法》第八章规定,县以上地方各级人大常委会在人大闭会期间,可以撤销由它任命的本级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员,人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员,中级人民法院院长、人民检察院分院检察长职务。上述这些人的工作都和办案分不开,该不该撤职,主要是从办理个案中考查。如果一名法官总办错案,还能是一名称职的法官吗?根据《监督法》规定,有权提出撤职案的主体是人民法院和人民检察院、地方人大常委会主任会议、地方人大常委会五分之一以上组成人员书面联名。在实践中,法院、检察院自己提出对法官、检察官撤职案的较少,因为这等于自己监督自己,是很难行得通的。只有人大常委会主任会议和常委会组成人员才能代表广大人民群众对不称职的法官、检察官提出撤职案。那么,人大常委会主任会议和常委会组成人员的有关情况从哪里来?可以从专门委员会、群众信访、纪检部门、媒体曝光等多渠道获得,但不论从何种渠道获得,都离不开个案。如果不能监督个案,上述渠道都将被堵死,因为没有个案信息来源,无法考量某位法官、检察官的素质和能力,也就无法行使撤职权。
  从上述两点可以看出,如果不搞个案监督,就等于把人大常委会的监督权抽象化、形式化,说的严重点就是把人大常委会的监督权架空。因此,笔者认为《监督法》并没有否认个案监督,并不能用《监督法》第二章的规定或《监督法》没有明确规定个案监督,就得出人大常委会不能搞个案监督的结论。《监督法》第二章中规定的听取和审议“专项工作报告”,只是地方各级人大常委会监督法院、检察院的一种形式,而不是全部形式,而且这种形式是地方各级人大常委会多年来一直在坚持的。如大连市人大常委会在2006年的主作计划中就有关于听取和审议市中级人民法院贯彻执行民事诉讼法情况的报告,并通过组织部分代表参加视察和评议,取得了较好的效果。地方人大常委会每年都有自己的执法检查计划,要求被检查的机关作出专项工作报告,这并不是有了《监督法》以后才这样做的,《监督法》不过是把地方各级人大常委会的具体工作经验加以总结和肯定罢了。但是,人大常委会的监督形式如果仅限此一种,那就可

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