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【期刊名称】 《法治研究》
官员问责亟需制度安排
【作者】 刘宗让【作者单位】 浙江科技学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 官员问责;制度安排;法规建设
【期刊年份】 2009年【期号】 1
【页码】 60
【摘要】

最近一段时间,中国政坛刮起了“问责风暴”。官员问责的理论研究和实践探索在我国才刚刚起步,尚未形成系统化的规范和机制,因而还不能称作“官员问责制”。目前我国官员问责实践中存在法规体系不健全、问责主体和对象及范围不明确、问责程序不规范、缺乏监督机制等问题,官员问责亟需制度安排;官员问责的制度安排包括基本制度规范的设计、组织实施体制与机制的配套和观念意识的培育等内容。

【全文】法宝引证码CLI.A.1156311    
  一、我国官员问责实践中存在的主要问题
  (一)问责法规体系不健全
  目前我国在官员问责实践中所依据的法规多散见于各种政策文件中。其中既有党的条例,也有政府的法规;既有中央党政部门出台的,也有地方党政部门制定的。2001年国务院颁布了《特大安全事故行政责任追究的规定》,规定对特大安全事故进行问责。2002年7月中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》有关于党政领导干部免职、辞职、降职的规定。2004年2月中共中央通过的《党内监督条例(试行)》有“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定。同年颁布的《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2004年4月中共中央《党政领导干部辞职暂行规定》规定了“引咎辞职”、“责令辞职”的规程。2005年3月国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》和4月全国人大常委会通过的《公务员法》均对问责制相关内容作了一些规定,此外还提到了要制定《行政程序法》、《信息公开法》、《行政强制行为法》等一系列相关法律,这些法规和规章等的颁布,使官员问责在一定程度上有了实施的制度依据,也使得官员问责逐渐向法制化和规范化的轨道迈进。
  我国各地方政府也相继出台了官员问责的专门法规。如2003年《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》、2004年《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、2005年《海南省行政首长问责暂行规定》、2005年《成都市行政首长问责暂行办法》等,截至目前,全国出台并全面启动行政问责制相关办法的省(区、市)已达10多个。这些标志着中国开始为官员问责建立法制保障,推进了我国官员问责的法规建设。但必须看到,这些法规仍然属于地方政府法规,法的效力层级不高、适用范围不大。
  (二)问责主体、范围和对象不明确
  1.问责主体缺位。所谓问责主体就是由谁来问责。按照宪法的规定,我国实行人民代表大会制度,各级人民代表大会常务委员会是同级最高权力机关,行政机关、审判机关、检察机关都要对人民代表大会负责,人民代表大会代表有宪政权威上的质询权。但最近的几起问责事件,都是因为惊动了党中央、国务院,中央领导同志作了重要批示而进行的问责。作为最高权力机关的各级人民代表大会及常务委员会,在这一系列事件发生后却没有一点声音,这无疑是极不正常的。
  我国目前问责实践中主要采用“同体问责”的方式,其中又以党政部门内上问下责为主,而上级特别是越到高层的党政官员的相关责任,却难以在“同体问责”中得到有效的追究。与此同时,“异体问责”的方式极少采用,立法机关即人民代表大会及其他问责主体的权力没有得到充分而有效地行使。权力机关虽有质询制度,却很少听到人大代表主动提出政治问责的质询案;虽有罢免制度,也主要是对已认定违法犯罪的官员才实行;即使对官员的问责处理,也出现一些与法理相悖的情况,如在吉林中百商厦的大火灾事故处理中,吉林市市长刚占标“引咎辞职”的处理通报来自中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅,而不是对其选举任命的人民代表大会。这种现象虽令人遗憾,却不足为怪。如果权力机关这个最重要的问责主体难以真正到位,其他异体问责主体履行问责职能就更加困难。
  2.问责客体不明确。在问责客体即对何人问责上,我国官员问责实践中存在的问题:一是党政机关责任规定不明确,不同党政机关之间、党政机关上下级之间职能交叉严重,权力划分模糊,导致责任人难以确定。二是党政官员责任划分不清晰。现实政治生活中,我国各级党委虽然拥有重大问题的决策权,可代议机关和选民既不能罢免党委成员,也不能在法律上要求党委或者书记承担责任。三是正副职官员的责任划定不清晰,一些正副职官员承担了本不应该由他们承担的政治责任。四是官员问责制与党政决策机制的逻辑矛盾。作为我国党政决策机制的民主集中制,就其本质而言是一种集体负责制,而官员问责制则要求官员对个人职责范围内的过失承担责任。五是有效的官员问责必须建立在严格的职位分类体系之上,但是在我国目前尚未建立严格的职位分类体系。
  3.问责范围界定不清。纵观近年来备受关注的几起问责事件,不难发现其问责范围仅限于重大安全事故领域,而且这些重大安全事故只有引起社会关注后,才能促成问责程序的启动。对其它领域,如重点工程“豆腐渣”、行政违法、决策失误、用人失察等尚未纳入问责范围。同时,问责普遍重行政责任、政治责任,轻法律责任、道义责任。问责对象只承担行政责任或政治责任,常常会出现以行政责任代替刑事法律责任,或以行政责任代替政治责任,或该承担道义责任的却不承担。从实质来看,官员问责关键要解决的是确保政府与官员在平时就充分承担责任,官员的言行如果违背了公共利益和人民的意志,甚至工作平庸者、无政绩者也必须承担相应的责任。
  (三)问责程序不规范
  1.官员问责的随意性较大。由于缺乏健全的制度以及相应的配套措施,我国官员问责的随意性较大。作为天灾人祸等非常情况下的非常措施,官员问责程序的启动常取决于上级的决定和长官的意志。同时,权责不对等和责任界定不明等问题也带来了一系列的困惑,例如:为官一方,到底应该负多大责任?在责任的层层追究中,到底应该追究到哪一级?官员问责较大的随意性使得问责的合法性和公正性受到质疑。
  2.官员问责的不平等。对于同一行为,不同地方的处理结果不同,不同时间的处理结果不同。官员问责在实践中往往不是轻描淡写,就是暴风骤雨。轻描淡写的时候,即使出现了重大的责任事故,官员依然不需要引咎辞职、撤职等;暴风骤雨的时候,即使只是出现了一些小问题,官员也不得不引咎辞职、撤职等。结果,问责不是形同虚设,就是制造出代他人受过的“替罪羊”。
  3.责任评估制度的缺失。目前我国官员问责实践中,官员责任标准划分弹性过大,对官员失范行为进行责任追究的标准缺失,尚未建立起一套科学的绩效评估指标体系。只有进行绩效评估,才能知道政府及其官员是否履行了责任,在多大程度上履行了责任,才能进一步落实奖惩机制和问责机制。
  (四)被问责官员出路不明
  2008年9月以来,多位中高级官员在襄汾溃坝和“问题奶粉’,等重大安全事故中因问责而辞职或被免职。人们在肯定果断问责的同时,对被问责官员的出路也比较关心。应该说,被问责官员被重新起用的权利并没有被剥夺,如果他们在新的岗位工作一定时间后,成绩突出,符合提拔任用条件的,仍然可以担任一定的领导职务。在中国国情之下,一个官员主动选择引咎辞职,显示了他的责任意识和羞耻之心,也表明了他对公共职位和公共利益的尊重,即便此前他在这些方面做得很不够。如果他从此之后就终身失去了担任公职的权利和机会,那么如此惨重的代价,只会使其他官员更加忌惮于引咎辞职,那么引咎辞职就会变得更加困难。因此,只有通过制度化程序赋予复出官员以权力,才会让公众心服口服,而官员在重新履职中也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑,官员复出缺乏严格的程序性,会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。
  (五)官员问责缺乏监督机制
  1.政务信息透明度不高。实行官员问责制的基础是公民要对政府的决策、措施、方案等政务信息有知情权。目前,我国政务信息透明度虽已经有所提高,但仍存在一些亟待解决的问题:信息公开程序缺乏制度保障;信息公开的方式简单落后;公众与官员的信息不对称,官员是公共管理的主导者和实施者,公民的话语权与知情权还未得到充分体现。
  2.监督制约机制失效。我国各级人民代表大会的作用往往仅限于听取和审议政府工作报告和财政预算决算议案,人民代表大会对政府的质询、罢免、弹劾等功能极少发挥。我国权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督、社会监督(包括执政党、民主党派、新闻媒体和社会公众的监督)的体系正在形成,但监督效果并不理想。党政机关内部监督由于部门利益往往形同虚设,外部监督主体众多,难以统一协调,专门实施起来步履维艰

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