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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
行政协议案件判决方式研究
【作者】 南京铁路运输法院课题组【作者单位】 南京铁路运输法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政协议;纠纷解决;判决方式
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 86
【摘要】

行政协议案件在实践中出现了判决方式涵盖性差、判决尺度不统一、纠纷解决效果不佳等问题。正确选择行政协议案件的判决方式,需要处理好契约自由和依法行政的关系,准确把握信赖保护和比例原则,合理平衡司法尊让和纠纷的实质化解。应将行政协议与行政处分作适当区分,注重回应当事人诉求,并根据争议性质来选择法律适用。在此基础上,明确不同判决方式的适用条件,并对现有的判决方式进行补充完善,同时将一些不适当的判决方式排除在行政协议案件判决方式之外。

【全文】法宝引证码CLI.A.1254834    
  2015年5月1日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)将因行政协议引发的争议纳入行政诉讼的范畴。实践中发现,与一般行政案件不同的是,当学界的目光仍然停留在行政协议的属性、识别和合法性审查等问题时,广大一线行政法官正面临着另一个层面的问题:如何正确地适用法律作出实体判决,如何在具体个案中选择恰当的判决方式,如何改进和完善现有的判决方式。
  一、行政协议案件判决方式的现实状况
  (一)现有判决方式涵盖性不足
  1.因无缔约判决的规定,法院认为不属于行政案件受案范围,裁定驳回起诉
  案例1:在邢承文诉芜湖市鸠江区官陡街道办事处一案中,被告对原告房屋进行拆迁,确认原告房屋面积507.65平方米,在对其中260.65平方米房屋签订协议后,尚余247平方米房屋未作拆迁安置,原告起诉要求被告与其就剩余247平方米房屋签订拆迁补偿协议。法院认为,《行政诉讼法》所规定的受案范围不包括请求签订行政协议,故原告起诉不符合受理条件,裁定驳回起诉。[1]
  2.因无撤销行政协议的规定,法院认为不符合起诉条件,裁定驳回起诉
  案例2:在郑耕诉福州市住房保障和房产局一案中,原告请求撤销被告与案外人曾依珍签订的房屋征收补偿协议,法院认为原告的诉请不在《行政诉讼法》78条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)[2]第15条所规定的行政协议案件诉请范围之内,不符合起诉条件,裁定驳回起诉。[3]
  3.因无变更判决的规定,法院认为不属于行政案件受案范围,裁定驳回起诉
  案例3:曹次娥诉张家界市房地产管理局武陵源分局一案,原告请求增加三项补偿款等,法院认为原告要求变更行政协议,该请求既不属于行政机关不依法履行、未按照约定履行协议,也不属于违法变更、解除协议,故不属于行政案件受案范围,裁定驳回原告起诉。[4]
  缔约判决、撤销协议判决、变更协议判决在《行政诉讼法》12条、第78条以及《适用解释》第15条中确无十分明确的规定,但案涉争议均系行政协议争议,法院的拒绝虽然是一种无奈,但当事人却面临救济无门的窘境。
  (二)判决方式运用上存在差异
  1.履行判决
  课题组从“中国裁判文书网”检索了五件针对行政机关不履行或不适当履行协议的案件,发现选择的判决方式和适用法律存在较大差异。黄丽丽诉漯河市召陵区征收办行政协议一案[5]、黎益柱等诉永州市冷水滩区曲河街道办事处、永州市人民政府行政协议一案[6]选择判决履行,李红诉阜阳经开区管委会行政协议一案[7]选择确认违法+履行,莫志刚诉灵川县人民政府行政协议一案[8]选择确认有效+履行,金喜兰诉许昌市东城区管委会行政协议一案[9]选择确认解除行为无效+履行。适用法律方面,黄丽丽诉漯河市召陵区征收办行政协议一案依据《行政诉讼法》有关协议履行的条文,而黎益柱等诉永州市冷水滩区曲河街道办事处、永州市人民政府行政协议一案依据《行政诉讼法》有关履行给付判决的条文,适用法律的不同必然导致判决方式的不同。
  2.撤销判决
  撤销判决的问题表现在:一是非协议当事人请求撤销协议。陈世均诉邯郸县住建局、第三人陈世光行政协议一案[10]和梁红专诉三门峡市湖滨区征收办、第三人王淑兰行政协议一案[11]均是非协议当事人对协议提出撤销请求,按照《合同法来自北大法宝》的54条的规定,合同当事人才有权请求撤销合同。非协议当事人对协议效力提出异议应提出确认无效之诉,而非撤销之诉。二是在适用法律方面,将撤销行政行为的法律条款用于撤销行政协议,忽视了不同的撤销条件。三是陈世均诉邯郸县住建局、第三人陈世光行政协议一案判决撤销并判令重作,而梁红专诉三门峡市湖滨区征收办、第三人王淑兰行政协议一案则单纯判决撤销,法院考量的因素不同。
  3.赔偿判决
  石庆华诉襄阳市樊城区住建局行政协议一案[12]适用了行政赔偿的有关规定,龙英俊诉城步苗族自治县人民政府行政协议一案[13]参考了民事赔偿的有关标准。在行政协议的赔偿判决中,适用行政赔偿的有关规定与支持预期损失之间存在矛盾,行政赔偿依照法律规定仅赔偿直接损失,而不支持利息损失等预期损失。
  4.采取补救措施判决
  采取补救措施判决的明确性存在差异。田廷毛诉张家界市永定区人民政府行政协议一案[14]只是责令被告对其承诺采取补救措施,但对于行政机关应当采取什么样的措施,判决主文并未明确。而王兰芳诉武汉市东西湖区人民政府慈惠街道办事处、第三人李书勤等行政协议一案[15]则相对具体,提出了“重新签订协议”或“报征收部门作出征补决定”两种可选择的补救措施,判决内容明确、具体,操作性较强。
  (三)实质性化解行政争议效果不明显
  在原告某养殖场诉某征收办一案中,法院支持了原告增加三项费用共计38万元补偿的请求,同时责令被告就原告请求部分与原告协商处理。[16]在原告项荣香诉被告阿荣旗房屋征收办行政协议一案,法院判决确认了被告与案外人签订的协议无效,但是驳回了原告有关赔偿的诉请。[17]上述两案的共同特点是均未实质性解决行政争议。
  二、行政协议案件判决方式现状的原因分析
  (一)行政协议立法缺位
  目前,国内关于行政协议的立法散见于土地管理法、农村土地承包法、国有土地上房屋征收与补偿条例等单行法律、法规之中,但它们大多限于规范协议的主体和签订,对于成立、生效、责任、程序等问题基本不涉及。尽管在行为依据上,诸如《湖南省行政程序规定》《江苏省行政程序规定》《山东省行政程序规定》之类的地方政府规章作了一些补充,但是仍未涉足行政协议的效力。
  (二)实践经验积累不足
  与研究的热度不同,实际上法院受理行政协议案件的数量并不大。截至2018年3月9日,在“中国裁判文书网”行政案件栏中,以“行政协议”为关键词搜索出的裁判文书数量为14000件左右,占比不到行政裁判文书总数1%,笔者所在法院集中管辖全南京市基层法院一审行政诉讼案件,2016年4月至2018年6月行政案件总量约4900件,行政协议仅136件左右,占比不到2.8%。过小的绝对数量,为经验积累造成了障碍。
  (三)理论研究较为滞后
  我国学界关于行政协议的理论研究虽然热度较高,但起步较晚,且学者的研究多集中在行政协议的识别标准及协议主体的构成上,没有对行政协议的概念、性质、适用范围、原则、价值和功能、权利义务配置形成一套完整的理论体系,对判决方式的研究更是少之又少。现行《行政诉讼法》是以行政行为为中心,而非以纠纷类型为中心构建,所有案件共用的判决方式在适用上并非妥帖,“判决方式的类型化”并不能解决行政协议判决所遇到的全部问题。
  三、选择行政协议判决方式的基本前提
  (一)理论前提
  1.协调契约自由与依法行政的关系
  实践中需要把握以下几点:一是契约自由不能违反法律法规的明确规定,当法律法规有明确规定时,比如订立协议有具体的程序要求,行政机关必须遵守。二是对职权依据的审查应当适当放宽,只要行政主体具有该领域的行政管理职权且无禁止性规定即可,而无需具体授权。三是尽可能地尊重契约自由,非必要时不轻易否定协议效力。四是在审查行政机关单方变更、解除协议问题时,应严格审查,监督行政机关依法行政。五是双方均不得在协议中完全免除自己的义务和责任。
  2.把握信赖保护与比例原则
  信赖保护是诚信原则在行政法领域的重要表现之一,行政协议成立后,一方不得随意变更、解除协议。相对人与行政机关订立了书面协议,并履行了己方义务,就具备了信赖保护的基本条件。行政机关主张不履行协议或单方变更、解除协议的,应当证明其主张符合法定条件。比例原则要求行政权的行使要在目的和手段之间保持合适比例,协议无法继续履行时,应当按照以下顺序采取措施:(1)分清未履行的内容中具备履行条件与不具备履行条件的部分,尽量确保具备履行条件的部分按约定履行;(2)改善和创造履行条件使得不具备履行条件的部分得以履行;(3)若第2种做法成本明显过高,考虑变更或解除不具备履行条件的部分;(4)完全不具备履行条件时,变更或解除全部未履行的协议内容。
  3.平衡司法尊让与实质化解争议之目的
  实质性化解行政争议是《行政诉讼法》的立法目的之一,保持对行政权的基本尊重,是行政审判必要的态度。一是应对行政机关首次判断权予以适当突破。在行政协议的判项上,包括主体、程序、时限、内容、数据等内容都要尽可能明确。判决行政机关采取补救措施,应尽可能明确补救措施的具体方式、内容、期限甚至措施应达到的效果等。第二,法院有权对协议进行变更。对不涉及协议效力的,双方仅对征收补偿协议数额计算错误,或者遗漏补偿项目等,只要相关证据充分,法院就可以对协议进行部分变更并判决双方履行。
  (二)实践前提
  1.审查模式要体现行政诉讼特质
  行政协议具有行政性和契约性的双重属性,但本质上仍是行政法律关系。行政是目的,协议只是手段,主要应当由公法进行调整。因此,对行政协议案件仍要进行合法性审查,不能将之完全等同于民事合同,在出现同位阶的法律规范时,应优先适用公法。
  2.审查对象要区别于行政处分
  签订行政协议的行为不同于一般的行政处分行为,属于一种独立的诉讼类型。实践中,关于行政协议的争议更多的来自于协议本身,而非订立协议的行为。撤销行政协议不同于撤销一个行政行为,行政协议的无效不等于行政行为的无效。因此,针对行政处分行为所适用的撤销判决、履职判决等都不应当用于行政协议案件,不能将行政处分的判决方式强行套在行政协议案件之上。
  3.审查重心要回应当事人诉求
  在传统的行政诉讼中,法院不受请求事项和理由的限制,而是对行政行为的合法性进行全面审查,并依照各类判决方式的法定条件进行适用。在行政协议案件中,常常出现一诉多求,民事、行政诉求相互交叉的局面。明晰诉讼请求是司法审查的前提,也是最终选择判决方式的出发点和落脚点。诉讼请求不明的,法院应当释明,并根据当事人的诉讼请求,选择最有利于争议解决的判决方式。小词儿都挺能整
  4.适用法律要区分争议的性质
  《适用解释》将“行政机关不依法履行、未按照约定履行协议”与“行政机关单方变更、解除协议”进行了区分,前一种争议更类似于民事合同争议,可以更多采用民事争议的判决方式;后一种争议更多体现公权力因素,相应的审理规则、适用法律和判决方式就应当更多依照行政法律规范。若诉讼请求包括两类争议,则应当区分后再分别审理,并各自选择合适的判决方式。
  四、行政协议案件判决方式的适用规则及其完善
  (一)《行政诉讼法》78条和《适用解释》第15条规定的判决方式及其适用条件
  1.确认判决
  确认判决适用于对行政协议有效或无效进行判断的情形,依据当事人的诉请,既可以判决确认协议无效,也可以判决确认协议有效。
  判断行政协议是否无效,“不仅要依照协议的规定审查协议本身是否具有平等自愿、协商合意等基本要素,同时还要对行政机关缔约的法定职权、法定程序、公平竞争、审批环节等一系列行为的合法性进行审查”[18]。结合《

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【注释】                                                                                                     
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