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【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
主观公权利、保护规范理论与行政诉讼中原告资格的判定
【副标题】 基于(2017)最高法行申169号刘广明案的分析【作者】 李年清
【作者单位】 福州大学法学院{讲师,法学博士}【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 原告资格;主观公权利;反射性利益;保护规范理论
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 46
【摘要】

行政诉讼原告资格的判定是行政诉讼制度的基础,也是行政审判实务中的热点问题。最高人民法院在刘广明案中,将主观公权利与保护规范理论引入行政审判,只有当起诉人诉请保护的主观公权利,恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时,起诉人的原告主体资格才能被承认。起诉人基于反射性利益、明显不受法律规范保护的法益或者公共利益受到行政行为减损提起行政诉讼的,不具有原告主体资格。

【全文】法宝引证码CLI.A.1254825    
  引言
  我国《行政诉讼法》25条第1款将行政诉讼的原告界定为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”,第25条第4款则明确了人民检察院作为行政公益诉讼的提起主体。至此,我国行政诉讼确立了以主观诉讼为主,兼顾客观诉讼的诉讼模式。然而,如何理解“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”?学理界可谓众说纷纭,莫衷一是。实际上,对于行政诉讼“利害关系”的判断,最高人民法院在新近的判决中确立了与以往不尽相同的审查路径,尤其是在“刘广明诉张家港市人民政府再审申请一案”(以下简称刘广明案)[1]中,法官指出“只有主观公权利,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系”,“将当事人是否具有法律保护的权益,作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准”,非常明确地将主观公权利和保护规范理论引入了中国的审判实践。刘广明案后,这一审查思路在最高人民法院和地方各级人民法院的司法实践中得到广泛运用。上述变化,应当引起学理界的关注和思考,主观公权利和保护规范理论的引入,对于原告资格标准的判定会产生怎样的新变化?最高人民法院引入主观公权利和保护规范理论对于行政诉讼的审判实践有何意义?因此,本文将以最高人民法院发布的刘广明案为中心,结合人民法院发布的其他典型案例,针对行政诉讼原告资格的判定标准展开分析和讨论。
  一、刘广明案确定的原告资格判断标准
  (一)案件概要及争点
  2015年11月24日,张家港市发改委向金沙洲公司作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》(以下简称823号通知)。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知,认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中,该通知存在重大违法情形,遂向张家港市人已政府提起行政复议,要求确认违法并予以撤销。张家港市人已政府经审查认为,刘广明与823号通知不具有利害关系,遂作出驳回行政复议申请决定。刘广明不服,向一审法院江苏省苏州市中级人民法院,提起行政诉讼一审法院驳回了刘广明的诉讼请求。刘广明不服提起上诉后,江苏省高级人民法院判决驳回上诉,维持一审判决。刘广明仍不服,在法定期限内向最高人民法院申请再审。
  原告诉称:823号通知具有行政审批效力。该通知是涉案地块进入征收程序的必备文件。唯有该通知通过,涉案项目才能启动其他程序。因此,823号通知并非只影响到备案申请人金沙洲公司,还直接对用地范围内的土地承包经营权人产生影响。823号通知将原告的土地纳入项目选址范围,对原告的权利义务产生了重大影响。由于823号通知的作出,导致原告的土地因涉案项目需被征收的法律后果,且原告作为相关地块地上附着物所有权人,仍未获得合法补偿,原告的合法权益受到了严重侵害,故再审申请人与823号通知有重大利害关系。
  被告辩称:张家港市发改委作出的823号通知,是依法对投资建设项目前期立项的备案行为。金沙洲公司仅凭该备案通知是不能实施开发建设的,还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设,因此该备案通知对金沙洲公司之外其他人的合法权益并不产生直接影响,刘广明与张家港市发改委作出的建设项目备案通知行为不具有法律上的利害关系。
  本案的争点是:刘广明与被诉张家港市发改委作出的建设项目备案通知行为是否具有法律上的利害关系,即如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。
  (二)法院的裁判逻辑
  1.利害关系限于法律上的利害关系
  2000年最高人民法院发布的《关于执行中华人民共和国〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”而2014年修改的《行政诉讼法》25条第1款将行政诉讼的原告界定为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”。新《行政诉讼法》25条第1款关于原告资格的概括性规定最引起学者关注的变化是没有使用《若干解释》中的“法律上利害关系”这一表述,而是采用了“利害关系”的表述。这是否意味着所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织均“与行政行为有利害关系”,从而具有原告资格?最高人民法院在刘广明案件中指出,所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系,不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。[2]所谓反射性利益是指,个人因公法法规而获得事实上的利益,该个人不能单独对行政机关有所请求之谓。亦即客观之法基于公益目的,命令行政主体作为或者不作为时,就该单纯之反射效果,个人事实上所享受之利益,因法律未赋予该个人得为裁判上主张自己利益之请求权,而只是一种事实上之期待与机会而已,故与主观之公权利有别。[3]在“高宝坤与中国证券监督管理委员会复议上诉案”[4]中,北京市高级人民法院亦指出,不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益,属于“公共利益的片断”,即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益,更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时,行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能,特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。综上,行政诉讼法上的利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务在法律上已经或可能产生有利或不利的实际影响,该利害关系应当是具体的、特定的、客观的。如果根据法律法规的规定或者立法精神,行政机关履行职责的目的是维护社会秩序或者行政管理秩序,保护公共利益或者不特定利害关系人的合法权益,特定公民仅因此存在反射利益的,则与该履行职责行为不具有利害关系,不具有原告资格。
  2.利害关系一般仅指公法上的利害关系
  《行政诉讼法》25条第1款将行政诉讼的原告资格概括规定为“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织”,这种利害关系是仅指公法上的利害关系,还是既包括公法上的利害关系,又包括私法上的利害关系?例如行政机关针对债务人作出的行政行为,债权人认为行政机关针对债务人作出的行政行为会影响其债权的实现,债权人可否基于债权以自己的名义起诉行政机关针对债务人作出的行政行为?在司法实践中,债务人将非抵押房屋转移登记,债权人是否可以起诉房屋登记机关?最高人民法院在刘广明案中认为,行政诉讼乃公法上之诉讼,上述法律上的利害关系,一般也仅指公法上的利害关系;除特殊情形或法律另有规定,一般不包括私法上的利害关系。举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为,虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现,债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系,但因此种利害关系并非公法上的利害关系,也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益,首先应考虑选择民事诉讼途径解决。只有主观公权利,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系,才形成了行政法上权利义务关系,才具有原告主体资格(原告适格),才有资格提起行政诉讼。[5]所谓主观公权利,是指人民基于公法法规所赋予之法律上力量,而可为自己之利益,请求国家机关为特定作为,容忍或不作为之地位,相对的,国家机关即因此负有一定之义务,透过私人公权利的赋予,人民才可以要求国家机关为一定之作为,而不至于变成单纯国家统治权行使的客体,人性尊严之维护才有最低程度之保证。[6]主观公权利与反射利益的最大区别在于,主观公权利是可以请求行政主体通过公权力机制的运作获得实现,如果公民所受侵害被认为是公法权利,自然可以获得行政诉讼救济。[7]
  3.行政行为减损的权益必须是法律规范保护的权益
  那么,行政行为若直接减损了当事人公法上的权利或者利益,当事人针对该行政行为作为起诉人是否就具有行政诉讼的原告资格了?最高人民法院在刘广明案中对这个问题亦作出了回答:公法(行政法)上利害关系的判断,同样较为复杂。保护规范理论或者说保护规范标准,将法律规范保护的权益与请求权基础相结合,具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。[8]保护规范理论的核心要旨在于:当与行政行为相关的实体法或程序法规范包含了维护行政行为相关人之个人利益的意旨,而非纯粹以公共利益为目的指向时,该相关人便可被视作适格的原告。[9]在“李百勤诉郑州市二七区人民政府再审案”中,最高人民法院指出,只有自己的合法权益受到侵犯,才具备利害关系,也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益,主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益,还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益,或者不仅是保护公共利益,同时也是为了保护个别公民的利益,就可以承认个人利益存在。反之,如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益,则不能认可公民个人享有诉权。[10]
  (三)刘广明案确定的行政诉讼原告资格判定标准
  行政争议常涉及不同主体之间的权益,但不是所有行政争议涉及主体都可以作为原告启动行政诉讼程序,只有具备一定法律条件的主体才可以作为行政诉讼的原告向法院请求司法救济。这里所说的法律条件是指《行政诉讼法》2条第1款和第25条第1款关于原告资格的规定。《行政诉讼法》2条第1款规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。第25条第1款规定:行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。根据上述条款的规定和刘广明案中最高人民法院的审查思路,起诉人能够具备行政诉讼原告资格,需要符合以下几个条件:一是行政诉讼原告的主体范围限于公民、法人或者其他组织。我国的行政诉讼是“民告官”的诉讼,不是“官告民”的诉讼。二是起诉人存在合法权益。“合法权益”既包括制定法所确认和保护的权利,也包括制定法尚未确认,但属于法律值得保护且需要司法保护的正当利益。根据刘广明案,这里的权利是指主观公权利,“只有主观公权利,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系”。至于私法上的权利,例如“债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益,首先应考虑选择民事诉讼途径解决”、“当事人民法上的权益或者习惯法上的权益,只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下,才能成为行政法上保护的权益,才能形成行政法上的利害关系,才能取得原告主体资格,才能请求司法保护该权益。否则,上述相关权益,只宜通过民事诉讼方式来保护”。[11]此外,这里的利益,不包括反射性利益。因为公共利益受到行政行为减损的,提起行政诉讼的适格主体是人民检察院。三是起诉人自身的合法权益是受法律规范保护的合法权益。根据保护规范理论,合法权益应当是“行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系,要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益”。也就是说起诉人必须具有请求权,这种请求权应当是基于起诉人行政实体法赋予的主观公权利受到行政行为不利影响。四是合法权益受到被诉行政行为的不利影响。这里的不利影响一般理解为存在一种可能性,即被诉行政行为“可能”影响原告自身的合法权益的,一般认为原告与被诉行政行为就有利害关系。因为被诉行政行为是否对原告合法权益产生确实的影响,一般是诉讼进入庭审后需要进行实体审查后方能得出准确的结论。“只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴,而是实体审查的范畴。”[12]
  二、刘广明案原告资格判定标准的司法立场及其意义
  (一)平衡权利保障与遏制诉权滥用
  在制约行政权力和保障并扩展公民权利的理念指导下,我国行政诉讼原告资格变化经历了从行政相对人、法律上利害关系人到利害关系人这三个阶段,呈现出范围逐步扩大的趋势,体现了与世界接轨的标准趋同性。[13]在世界范围内,原告资格的范围均沿由窄向宽的方向发展,对于监督行政机关依法行政,维护公民、法人的合法权益起到积极作用,但是,在司法实践中的确存在一些当事人滥用诉权和恶意诉讼,造成司法资源的浪费。在“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复一案”[14]中,法院认为“当事人反复多次提起琐碎的、轻率的、相同的或者类似的诉讼请求,或者明知无正当理由而反复提起诉讼,人民法院应对其起诉严格依法审查,对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为,因违背了诉权行使的必要性,丧失了权利行使的正当性,应认定构成滥用诉权行为。”在“陈则东诉浙江省政府不履行行政复议法定职责一案”[15]中,最高人民法院指出:“滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源,挤占司法资源,影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使,损害司法权威,阻碍法治进步。如果将任何起诉不加区别地一律登记立案,全部进入审理程序甚至实体裁判程序,案多人少的法院可能无法提供高效率和高水平的司法,导致真正需要保护的公民在权利受损时得不到及时的救济,并影响经济社会发展。”因此,为了遏制滥诉现象,充分利用司法资源,并非任何人都可以提起行政诉讼,只有真正与被诉行政行为有利害关系的当事人才赋予其原告资格。最高人民法院在刘广明案中通过引入主观公权利和保护规范理论,将反射性利益、个人主张公共利益、法律规范不保护的权益排除在利害关系之外,否定这些主体的原告资格,对于正确引导公民、法人和其他组织依法行使诉权,严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为具有重要意义。
  (二)明确司法分工与提高审判效率
  原告主体资格的获得应以当事人与被诉行政行为具有法律上的利害关系为前提。根据主观公权利和保护规范理论,这种利害关系应当属于行政机关在作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益,否则,即使法院认可其原告资格,但在对行政行为合法性进行实体审查时,仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益的情形,作为认定行政行为违法的标准。进一步而言,当事人主张的民事权益,只有在有关行政法律规范明确对其加以保护情形下,才能成为行政法上保护的权益,才能取得原告资格。在刘广明案中,最高人民法院强调“个案中对法律上利害关系,尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释,仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制”、“举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为,虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现,债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系,但因此种利害关系并非公法上的利害关系,也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益,首先应考虑选择民事诉讼途径解决”。[16]最高人民法院通过在审判实践中引入主观公权利和保护规范理论,进一步明确民事诉讼与行政诉讼的制度分工,私法上的利害关系原则上当事人通过选择民事诉讼救济途径解决,公法上的利害关系由行政诉讼救济途径解决,对于提高审判效率、避免重复诉讼,节省司法资源具有重要的意义。
  根据《行政诉讼法》1条规定,我国行政诉讼法的立法宗旨定位在以救济公民的权利为主,以监督行政机关依法行政为辅,主要通过救济当事人的公权利,来监督行政机关依法行政。也即我国行政诉讼确立了以主观诉讼为主,兼顾客观诉讼的诉讼模式。在刘广明案中,最高人民法院认为,“将当事人是否具有法律保护的权益,作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准,与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨,体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉,既在主观上维护自身合法权益,又在客观上维护法秩序,监督依法行政,有利于法治国家建设,从而体现出主观为自己,客观为他人的样态”;“通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等,可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性,却显然不能将原告主体资格范围无限扩大,将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上,总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念,行政诉讼首要以救济原告权利为目的,因此有权提起诉讼的原告,一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。”[17]所以,在刘广明案中,可以清晰地发现最高人民法院借助主观公权利和保护规范理论,明确拒绝这样一种观点:行政诉讼是客观诉讼。客观诉讼“事实上会导致个人可以主张他人的权利乃至民众的权利,会把行政诉讼变成一种民众诉讼”,“但行政诉讼制度之发端

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