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【期刊名称】 《中外法学》
南极全面保护的法律思考
【英文标题】 Legal Perspectives of Conprehensive Protection of Antactica
【作者】 邹克渊【分类】 法理学
【期刊年份】 1991年【期号】 4
【页码】 36
【全文】法宝引证码CLI.A.12920    
  南极大陆而积约1400万平方公里,围绕该大陆的南大洋为3600万平方公里,分别占全球陆地和海洋的十分之一。南极地区是人类尚未开发的地球上的最后一块疆域。出于全球环境的日趋恶化,人类已日益认识到保护环境的重要性。保护南极环境是全球保护不可分割的一部分。如何有效妥善地保护南极的环境和生态系统已是国际社会所面临的一个重大课题。本文试图以法律角度论述南极环境和生态系统的全而保护机制。
  一、保护南极环境的现有法律制度及其所存在的问题
  保护南极环境的现有法律制度主要包含在规范南极及其活动的南极条约体系之中。南极条约体系由有关法律文件和历次南极条约协商会议上通过的有拘束力的建议所组成。这些法律文件是:1959年的《南极条约》、1964年的《保护南极动植物的议定措施》、1972年的《南极海豹保护公约》、1980年的《南极海洋生物资源保护公约》,以及1988年的《南极矿物资源活动管的公约》。
  1959年所缔结的《南极条约》没有直接载入有关环境保护的条款,所有条款中也没有使用“环境”一词。但出于和平目的,《南极条约》禁止三类对南极环境会造成大规模损害的活动,即军事活动、核爆炸和放射性废料的处置。而且,该条约第9条规定,南极条约协商国可就有关南极的共同利益问题进行协商,并采取旨在促进条约宗旨和原则的措施,其中包括南极生物资源的保护和保养。该条约第9条所规定的海商机制是南极条约体系不断发展的关键所在。据此,南极条约协商国随时可就各种南极活动进行协商并制定有关的措施。南极环境的保护也毫不例外。由此,环境保护问题历来成为南极条约协商会议的主要议程。自1961年以来,协商会议通过了许多有关南极环境保护的建议,其中涉及“人类对南极环境的影响”、石油污染、废料(包括核废料)的处置、科学考察行为规范、科学钻探安全保障、环境影响评估程序等。这些建议大多已成为南极条约同自觉遵守的行为守则,其中最为重要的是1964年的《保护南极动植物的议定措施》。它已于1983年生效,对各南极条约国均有法律拘束力。
  根据该议定措施,除持有许可证外,禁止杀死、伤害、捕捉或骚扰当地任何哺乳动物或鸟类或实施这类行为的任何企图;许可证仅为某些有限的目的而发放;尽可能减少对当地任何哺乳动物或鸟类正常生活环境的有害干扰;除持有许可证外,禁止将任何种类的非土生的动植物、寄生虫和疾病引进南极地区。为了有效地实施保护措施,在南极地区划定特别保护区和特别科学兴趣地。前者在于保护有关区域内独特的自然生态系统,未经有关政府授权,任何人不得入内。后者是为了防止对有关该地区的管理计划所指定的科学研究产生干扰,同时也为了保护当地的哺乳动物和鸟类。截至1988年底,特别保护区共有20个,特别科学兴趣地共有28个。
  1972年的《南极海豹保护公约》旨在保护南极沿岸和水域中的海豹。公约禁止捕杀三类南极海豹,即象海豹、罗斯海豹和南极海狗,并确定为科学研究或其他合理目的而允许捕杀的其他南极海豹的数额。公约规定了禁捕区和禁捕期。公约没有发立任何常设机构,但一旦出现商业性的捕杀海豹活动,缔约各国可召开会议,以建立执行公约规定职能所需的委员会。
  1980年的《南极海洋生物资源保护公约》的目的在于保护南极海洋生物资源,其中也包括生物资源的合理利用。公约适用整个南极海洋生态系统,并规定了较为严格的生态系统标准,即在公约适用区域内各种捕捞活动应严格遵守以下原则:(1)防止受捕获种类的数量低于保证能使它稳定复原的水平;(2)维护南极海洋生物资源中被捕获的种群、从属种群和相关种群之间的生态关系;(3)充分注意并防止目前的捕捞活动对海洋生态系统的现在和未来产生各种不良影响。为实施公约的宗旨和目的,公约设立了南极海洋生物资源保护委员会和南极海洋生物资源保护科学委员会。前者是决策机构,定期召开会议审议有关海洋资源的重要问题,并制定必要的保护措施。后者是协商机构,为前者的决策提供科学咨询。
  1983年的《南极矿物资源活动管理公约》是南极条约体系的最新发展,其目的在于保护南极环境和维护南极条约制度。该公约建立了一个规范未来南极矿物资源活动的法律框架,但它许不是一个详尽的采矿法典。公约将南极矿物资源活动分为三个阶段,即普查、勘探和开发,并对它们设定不同的条件。公约还规定了适用于矿物资源制度的机构、决策程序和基本原则。公约的一项根本性原则是严格保护南极环境和生态系统,禁止一切有可能损害南极环境的矿物资源活动,除严格遵守公约的原则和规则外,一切国家或个人均不得在南极擅自进行矿物资源活动。任何经营者如对南极环境造成损害,必须承担无过失责任,并应立即采取消除行动。南极矿物资源委员会将根据环境标准决定是否划定某一区域作为矿物资源活动的场地,并设立相应的管理委员会对该区域的活动进行具体管理。管理委员会将决定是否颁发勘探和开发许可证,并制定确定它与经营者关系的管理计划。南极矿物资源科学咨询委员会将进行环境影响评估,并为南极矿物资源委员会和管理委员会的决策提供咨询。
  从上述法律规定中可以看出,南极条约国对南极环境的保护还是相当重视的,并且已将保护南极环境和生态系统列为南极条约体系中的一项基本原则。现有的这些环境保护规定对保护南极环境和生态系统起着积极的作用。尽管如此,这些规定还没有完全达到有效保护环境的目标,无论在立法和执法上有存在着某些不足之外,有待于进一步完善。例如,特别保护区的涉及面不能完全代表南极生态系统不同的动植物聚集地,而且这些保护地面积太小且没有涉及海洋区域;除废料处置的有限措施外,没有关于防止污染,包括南极陆地或船舶污染的措施;南极条约体系内很少有关于解决互相竞争的南极利用的准则,以协调科学研究,动植物保护、渔业、矿物资源活动等不同的南极活动;科学考察行为守则比南极研究科学委员会原先的建议更为宽松,略去了有关全面陈述科学活动对环境造成可能影响的要求。另外,条约体系内为了维护各协商国的不同法律立场而采取协商一致的决策程序也是使有效的环境保护行动复杂化和延误的一个因素。
  另一方面,现有的环境保护规定在其适用和执行中也存在着困难,特别是在这些规定与南极条约国的政治和经济利益不一致的情况下表现得更为突出。例如1980年的《南极海洋生物资源保护公约》,尽管其宗旨和原则在于保护南极海洋生态系统,但在具体执行中却遇到阻力。原则之一是南极海洋生物资源保护委员会的任何决定需要成员国的全体一致作出,这样,只要其中一国反对就无法通过,从而也就不能建立起有效的保护制度。由此,公约所规定的保护原则实际上对某些磷虾捕捞大国(如日本、苏联)没有产生应有的拘束力。再例如,乔治王岛的菲尔德斯半岛由于其独特的自然生态环境,1966年被确定为特别保护地。之后,苏联和智利相继在该区域建立了科学考察站,破坏了该区域特殊保护的地位。最后,南极条约协商会议取消了这一特殊保护地,而只是划出其中的两小块作为特别科学兴趣地。无怪乎有人指出,在这一围绕特别保护地的生态和科学需要与协商国的政治要求发生相互冲突时,后者占了优先地位。
  由于南极条约体系内缺乏一种最高的权力机构,它就无法监督对南极环境产生影响的各国活动。1983年法国开始在“地质角”地区建造简易机场的事实表明,现有的环境规定在执行方面的有效性是大有疑问的。“地质角”地区是南极植物最为茂盛的地区之一,是珍稀的帝企鹅的栖居地,并且也是大量海豹和海鸟的生活场所。因此,它是从事野生生物科学研究的重要地区,被视为监测南大洋生态系统变化的最佳地点之一。据报道,法国的早期工程共爆破并移走了1.1万吨土,破坏了生物栖居地和植被。大量海鸟被迫迁移他处,一些企鹅在爆破中丧生,法国的这些活动显然违反了《保护南极动植物议定措施》的有关规定。后来,法国迫于国际压力,组织专家进行环境影响评估,但这项工程并未终止,而且也没有受到其他南极条约及协商国明确的指责。
  凡此种表明:南极条约体系内对南极环境和生态系统的保护上确实存在着问题和困难,这也是整个国际社会怀疑南极条约国是否具有效保护南极的能力的原因之一。随着人类南极活动的日益增加及范围的不断大,现有的环境保护规定已呈现出日渐短绌的迹象。而且,上述建议或公约的环境保护条款都是针对某一特定的南极活动,从而影响了整体保护的效力。因此,为了有效持久地保护南极环境和生态系统,有必要制订一个全面性的环境保护法律制度。
  二、全面保护南极的法律制度构想
  关于南极环境和生态系统的全面保护的法律制度将由立法和执法两个方面构成。这一制度应该是高度统一的,并且以宏观角度规范南极环境的保护;应该具有积极的预见性,而不是消极反应;应该体现全人类的利益,并且能为整个国际社会所接受;应该具备有效的执行机制,以保证这一法律制度的有效实施。其基本考虑至少应包括下列几个方面

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