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【期刊名称】 《中外法学》
发展与完善我国立法的思考
【英文标题】 Thoughts on Developing and Improving of Our Country’s Legislation
【作者】 李适时【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1991年【期号】 2
【页码】 26
【全文】法宝引证码CLI.A.12870    
  我国立法工作在党的十一届三中全会以来,进入了一个黄金时期,取得了令人瞩目的成就,但也不可避免地存在一些问题与不足。本文试图分析我国立法工作现存的问题,探讨解决问题的对策。
  一、我国立法工作目前存在的主要问题及其原因
  我国立法工作当前存在的问题,主要表现在以下几个方面:
  第一,某些领域的立法存在比较严重的滞后现象,导致法律规范与应该调整的社会经济关系脱节,适应不了社会主义现代化建设发展的要求。例如,据1989年统计,全国有各类公司29万多家,在社会经济生活中非常活跃,但时至今日,公司法仍未出台。由于没有相应的行为规范,各种非法经营现象层出不穷,虽数经整顿,仍屡禁不止。此外,在流通、对外贸易和国家宏观控制等经济领域,法律还很不完备。许多法律都还未能制定出来。
  第二,对现行法律、法规的整理工作不够重视,致使一些早已适应不了已经变化后情况的规定未能及时修改或废止,使某些法律规范与现实的社会经济生活脱节。例如,我国1980年制定的《中华人民共和国个人所得税法》,迄今已10年。该法确定的起征点实际上主要适用于在我国境内的外国人,但这10年期间,情况发生了很大变化,一是人民币的汇价已几经调整,与当时人民币汇价相去甚远;二是国内工资、物价水平已多次变动。因此,该法很难继续适用。有关部门和学者都曾提出过修改建议,但迟迟未进行修改。为适应迫切需要,国务院根据授权立法的规定,于1986年制定了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》,1987年又制定了《关于对来华工作的外籍人员工资、薪金所得减征个人所得税的暂行规定》,在一定程度上解决了这一问题。该修改的不及时修改,该废止的不适时废止,既不利于法律的严肃性,也不利于通过法律保障和促进新的社会经济关系的发展,甚至可能阻碍改革开放的顺利进行。
  第三,立法不配套,法律之间不协调,在法律体系上表现为比较紊乱。例如,在合同法领域,就并行存在着三个合同法。1981年制定了《中华人民共和国经济合同法》,1985年又推出了《中华人民共和国涉外经济合同法》,1987年又有《中华人民共和国技术合同法三年不开张,开张吃三年》。从体系上看,设置三个合同法似无必要;从内容上看,也有很多重复之处。因为合同的订立和履行、变更和解除、违反合同的责任、合同纠纷的处理等等,基本规则都是一致的,与此同时,尽管有了三个合同法,一些重要的合同类型却没有包括在内,如承包合同、租赁合同等等,这些又不得不依赖于另行制定行政法规予以调整。在企业立法方面的情况也是如此。此外,基本法规与单行法规,本法与实施细则之间也有许多不配套,不协调之处。这种现象,既不利于我国法律的统一实施,也不利于法律体系协调发展。
  第四,一些法律的条文过于简略、笼统、抽象,致使有的法律条文可以作多种解释,导致在实施中无所适从甚至各取所需和相互冲突的现象时有发生。有的法律相互引用的条款过多,有的则过多过频繁地授权由某某机关另行规定,例如,《中华人民共和国全民所有制工业企业法》中规定由国务院作出具体规定或另行规定的条款就有18处之多。这种现象损害了法律的权威性和严肃性,不利于法律的实施。又例如,在法律、法规的解释方面,对同一法律,有的授权两个机关负责解释,有的规定由两个机关制定实施办法等等。这样不可避免地造成实践中的混乱。
  第五,一些法律结构上不够科学,体例上不严谨、条文设计不合理、概念和用语不准确、不规范。这方面例子不胜枚举。总之,立法的质量不高直接影响着法律的实施和执行。
  我国立法中存在的上述不足,其原因是多方面的,下面试从几个方面进行分析:
  (一)在立法指导思想上,还时常受到一些片面认识和模糊观念的影响。社会主义立法必须坚持马列主义、毛泽东思想的指导,为国家中心工作服务。必须坚持实事求是,从实际出发以及贯彻社会主义法制统一的原则。这样才能使立法经受实践的检验,保证立法在社会主义现代化建设中发挥导向和规范作用,保障和促进改革开放事业的顺利进行。
  但实际上,在我国这一时期的立法工作中,仍然存在片面地强调法律的稳定性的因素,导致某些早已不符合实际情况的法律“一定10年不变”。长期不修改,甚至将某项立法染上领导人的个人色彩,视为“不可修改、变动的经典”。应该指出,法律的稳定性是建立在与现实生活和谐的基础上的,法律如果与实际脱节,就失去了存在的基础,稳定也就失去意义。彭真同志曾指出:“要法服从实际情况,还是实际情况服从法?谁是母亲、谁是子女?实际是母亲。实际产生法律。法律、法理是儿子。……如果法与实际和社会主义发展需要不适应了,就要研究修改。”(1982年7月22日在中国法学会成立大会上的讲话)。因此,片面求稳定的观念不利于社会主义法制的完善。
  与此同时,在立法工作中,一段时期里过分强调“先改革,后立法”、“成熟一个制定一个”,忽视了法律对于社会经济生活的规范和对改革开放的推动作用,导致某些领域的立法出现比较明显的滞后现象。直到出现问题后,才匆匆立法,作为事后补台的工具。私营企业立法就是一个比较明显的例子。此外,不适当地强调立法“宜粗不宜细,宜原则不宜具体”。无疑,力求使立法的包容量大一些,使法律条文尽可能适用于各种情况,是正确的。但是,真理越过一步就成为谬误,如果机械地遵循“宜粗不宜细”,而忽视对实际情况作深入、细致的了解和研究,不是尽可能在法律中作出明确具体的规定,这样的立法实际上等于一纸空文

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