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【期刊名称】 《中外法学》
一年来有关立法工作的意见和建议综述
【作者】 张桂龙【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1991年【期号】 6
【页码】 64
【全文】法宝引证码CLI.A.12902    
  1990年5月至今,国内报刊杂志发表了不少有关立法工作方面的文章,提出了不少意见和建议。现根据笔者所掌握的材料,将其中主要的意见和建议综述如下:
  一、立法存在的主要问题
  1.立法工作不适应改革需要
  立法指导思想上的主要问题是,立法滞后,法律总是跟在实践后面走,而且跟不上形势的发展,满足不了改革的需要。“摸着石头过河”这一推进改革的指导性思维,反映在立法上基本上就是“成熟几条,制定几条,不求全”,过于强调在总结实践经验的基础上进行立法,忽视了法律在社会生活中的导向作用。
  由于在立法指导思想上相信所谓的“成熟一个,制定一个”这种机械唯物主义的条件成熟论,产生了不少弊端。一是所谓的条件成熟,其实并无客观标准,所以制定与否实际上只能由有权的机关拍板定夺,使“因事立法”、“应急立法”、“遵命立法”等现象不能避免,而人民群众的意愿在其中则容易被冲淡以至淹没;二是这样容易形成一些有利于国家权力行使的立法畅通无阻,而事关宪法关于公民权利与自由的立法则遭到漠视,久而久之,将造成者在量的比例上失调,影响立法结构以权利为主导的优化组合;三是容易造成整个立法的盲目性和盲从性,出现法律系统内部结构松散,功能不能发挥,甚至相互抵销,或无法发挥对社会生活的积极指导作用,只好被动跟在后面注释政策、医救失误。
  由于立法滞后,一些改革中急需的法律(如公司法等)未能及时制定出来,造成一些领域在相当长的时期内“无法可依”或者“有法难依”,不得不把领导人的讲话、权威人士的解释或“红头”文件当做法律来执行,引起法律和现行政策之间的矛盾,使执法工作处于两难的境地。
  2.立法超前发展
  十年来,我国法制建设走的是一条以大规模立法为重点的道路,但由于忽视了社会需求,尤其是忽视了社会实际生活水平对立法发展的制约作用,立法发展的规模和速度在某些方面和一定程度上脱离了现阶段社会对法律需求的实际水平,法律增长超过了需求增长,造成了法律可行性下降,一些法律无法正常运行。
  立法规模超前,具体表现在以下五个方面:一是立法发展超过了立法机关的承受能力。立法机关目前尚不具备大规模立法的能力(如立法者职业程度低和知识结构不合理等),但大量立法,造成立法膨胀,产生了法律缺乏权威性、可操作性差、体系混乱、结构失衡、冲突加剧等现象。二是立法发展超过了行政执法的能力。随着法律、法规数量的激增,立法与执法之间的断裂带越来越宽,如1982年制定了《文物保护法》,但到1988年,有的省级文物管理部门只有三、四人,而且相当多的地县没有文物管理机构和专职管理人员,这种情况根本无法维持法律的正常运行,执法难以及执法不严的问题将日趋严重。三是立法发展超过了司法机关的承受能力。由于长期不重视法制建设和政治体制中的弊端,我国司法机关的基础相当薄弱,如不能独立行使审判权、机构设置不健全、人员素质低等,在这种情况下,立法规模迅速发展,要求司法机关在现有的基础上依法处理随法律数量猛增而大幅度上升的诉讼案件,显然是不符合实际的。四是立法发展超越了公民认识法律、遵守法律和运用法律的能力。五是立法的迅速发展,并没有达到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的目的,相反,许多法律在社会生活中并没有发挥出其应有的功能。
  还有一个值得注意的问题是,有的法律超前出台,在社会需求尚未发育成熟时就急于求成,例如,《村民委员会组织条例》颁布两年多来尚未取得实质性进展,原因就在于它超越了农村发展的实际水平,如果实施这个法,国家首先必须在经济上承认农民的财产权和平等交换权,否则,就可能在农副产品和人口控制等方面付出很大的代价。
  3.立法结构不均衡
  十年立法在结构上的不均衡,主要表现在以下几个方面:一是经济立法与民主政治立法不均衡。有关经济方面的法律和行政法规,占法律总数的600以上,而民主政治方面的立法(主要指公民权利和决策方面的立法)只占40%。二是管理性立法与监督性立法不均衡。以管理为主要内容的法律法规,占法律法规总数的80%以上,而监督方面的法律法规只占总数的0.87%,权力机关的监督、行政机关的监督以及社会监督方面的立法都还是空白。三是管理性立法与行政程序性立法不均衡。到目前为止,我国还没有一部行政程序方面的法律法规。四是法律与实施细则之间的不均衡。这主要表现在两个方面,第一是有了法律但实施细则迟迟制定不出来,第二是实施细则超越了法律规定的范围和内容。
  由于立法结构上的不均衡,严重影响了法律实施。因为缺乏民主政治方面的立法,就难以调动人们的工作积极性和遵守法律的自觉性;缺乏行政程序和监督方面的立法,就无法保证行政机关及其工作人员认真执法、严格依法办事,也就不能发现、防止并纠正各种有法不依、随意执法的现象;法律和实施细则的不配套,既影响法律的实施,也影响国家法制的统一和尊严。
  4.法律规定过于笼统和原则
  在我国,目前,人们对法律的了解和认识,一股都基于法律本文,如果法律规定过于简炼,人们就难于理解、难于执行,那就不是成功的立法。但由于在立法上推崇“宜粗不宜细”的原则,使得许多法律制定得过于笼统、概括和原则,可操作性差,这在一些经济和民事法律上表现得尤为突出,如《民法通则》对知识产权和人身权的规定,许多重要内容都用简短的一条加以规定,几乎等同于宪法的条文,这样的规定在实践中必然难以执行。如果不是在《民法通则》制定之前已经有了条文众多的《商标法》、《专利法》及其实施细则,《民法通则》对此所作的简单规定几乎没有实际意义。《经济合同法》、《涉外经济合同法》也都过于简炼、过于原则。而最高法院为实施《经济合同法》作了二个司法解释,内容不少于《经济合同法》本文,为实施《民法通则》所作的司法解释,内容多达2000条,条文数目超过《民法通则》本身。
  实际上,立法过于简炼的作法,效果并不理想:一是尽管法律条文简炼,但不辅以法律解释难以实施,所以法律条文加上法律解释,实际上规定的内容更加众多,并没有达到简炼的目的;二是造成法出多门,对同一问题作不同形式、不同层次但都有法律效力的规定,使人们难以适从、难以掌握;三是由于过于原则,有些内容含混不清,过多地依靠执法者的理解和解释,以至出现此地违法彼地合法,此时严彼时宽的状况;四是由于过于笼统和原则,只规定了行为模式,而没有规定相应的法律后果和处理手段,以至出现违法行为也难以查处,等等。上述诸种问题在《义务教育法》、《食品卫生法》、《森林法》、《土地管理法》、《

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