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【期刊名称】 《法学杂志》
农民应有完整的土地财产权利
【英文标题】 Farmers Should own Absolute Right of Land Property
【作者】 石书军【作者单位】 河北省武安市武安镇政府
【分类】 物权【中文关键词】 农民土地权利 立法建议
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 88
【摘要】

本文从土地问题入手,剖析了近年来造成农民利益受损害的原因,指出赋予农民完整的土地财产权利,有利于农村的稳定与发展。建议在《物权法》制订及《土地管理法》的修改中,明确土地补偿费支付给农民的比例。放开土地一级市场。

【全文】法宝引证码CLI.A.110400    
  
  尽管“三农”问题在党的十六大后被提到了“重中之重”的高度,十六届五中全会通过的“关于制定十一五规划的建议”以及去年的中央经济工作会议,对解决“三农”问题出台了新的重大举措;尽管《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)赋予了农民长期的土地承包经营权,近几年来解决“三农”问题已经取得了很大成绩。但是“三农”问题,特别是农民土地财产权利问题,由于关系太复杂,理论界又存在着很大的争议,因而始终未能很好地解决。对农民土地财产权利的侵害,尤其是在城郊地区,还没有停息。
  一、农村土地的乱象
  改革开放以来的20多年间,我国已经出现了3次较大规模的“圈地热”。据报载:三次由“开发区”热引发的“圈地热”,圈走了3300多万亩农民赖以生存的土地[1]。农村土地属于集体所有。县、乡、村等基层干部往往利用自己手中的权力,在代表集体的名义下,根据工作或个人政绩的需要,将农民集体所有的土地随意处分,很少或根本不考虑农民利益。在经济发达地区,土地常常被当作“招商引资”的工具:在城郊农村,由于土地“农转非”后存在着巨大的增值利益,于是,“土地农转非”又被当作地方政府的生财之路:在一些落后的农业区,由于集体经济薄弱,财政收入很少,村干部工资常常不能按时发放,教育经费也很短缺,为筹措经费,“出卖土地”就成为首选的方式。
  土地虽是集体所有,但农民并没有直接处分、支配的权力,他们承包的土地,30年后还可能重新分配。对他们来说,反正土地不是永远属于自己,现在卖了,对直接利益影响不大,所以他们对自己赖以生存的土地并不珍惜。因此,基层干部卖土地时,农民反对力度很小,甚至卖“房基地”时,村民不但不反对,反而出现抢购“房基地”的局面,有的为尚在襁褓中的婴儿都准备好了宅基地。集体土地被出售完毕后,卖地的目标就会自动转移到农户的承包地。这时,如果村领导班子软弱无力,农户就私下里高价出售自己的承包地;村领导班子较强硬,“集体”就先从农户手中购得或租得承包土地,然后再高价出售给需要宅基地的村民,等等。诸如此类的滥占土地行为,农民一般是不上访的。由于无人上访,作为上级的县、乡领导一般也是默认的。只有当企业或开发商滥占农民承包地,而补偿又达不到农民满意时,农民才会上访,才会想到依法保护自己的合法权益。
  在“集体所有”的名义下,包括县、乡、村在内的地方政府在土地问题上,出售农民土地的情况是经常发生的。近两年,国家为加强宏观调控收紧了“地根”。然而,上有政策下有对策。用地指标不够,就采用五花八门的办法变通。其中最为流行的作法是“租地”用于非农建设。一纸租用协议,每亩每年几百元最多上千元就能从农户手中租得土地。2003年,就在国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度》的通知下发后,东部几个城市还加大了土地出让的步伐。其结果是,实施了几年的“最严格的土地保护”政策,未能遏制住滥占土地的势头,《土地承包法》在一些地方已成为一纸空文。  
  二、滥占土地的原因是农民土地产权制度残缺开弓没有回头箭
  有资料显示,通过土地转移用途产生的级差收益有3万多亿元,更有国内知名学者认为有5万亿之巨。[2]这些本来应当与农民共享的土地增值收益,由于现行法律规定不完善,而成为强势集团的“囊中之物”。著名学者赵晓在对中国大陆100名富豪榜单分析后,发现其中竟有50%以上的企业以房地产业为主业,或者涉足了房地产业。
  而福布斯全球富豪榜中,500富豪大约只有30人左右是地产商。为什么国内国外有如此大的差距,个中原因,正如赵晓文章中所说:地产界多富豪并为富豪趋之若鹜的真正原因在于,地产是中国最佳的寻租场所,是比股市圈钱还要来得快。如此众多的富豪诞生与如此众多的官员因房、因地问题落水,其背后可用“寻租”二字来概括,而“寻租”之所以能够屡屡得手,一方面是官员的权力缺乏制约,官员可以假借“公益性项目”的名义任意征收农民的土地;另一方面,则是农民对于土地的产权是残缺的。[3]
  残缺产权造成的直接后果,不仅表现在许多农民在土地被征用后成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无农民,更让人揪心的是它直接影响了社会稳定。2004年4月,河北国华定州电厂因存放煤渣经国家批准征用绳油村土地387亩。但由于在征地补偿环节上违反规定,没有及时将征地补偿费足额拨付到位。损害了绳油村群众的利益,引起了双方激烈的冲突。被征地村民们认为补偿较低,希望能够看到有关征地补偿标准和征地合同,但一直未果,便在被征土地上搭起窝棚。2005年6月11日凌晨,居住在荒地窝棚里的村民突遭数百名身穿迷彩服头戴安全帽的青年男子袭击。此次袭击至少造成6人死亡,另有48位村民受伤住院,酿成了严重的群体性流血事件。事件发生后,248名犯罪嫌疑人被审查,定州市主要领导等相关责任人也被追究刑事责任。[4]近年来,由于侵犯农民土地承包权益的案件不断上升,农民单访、群体上访及群体性事件始终居高不下,“土地问题”已经成为时下影响社会稳定与发展的重大问题。
  土地所有权是土地所有制关系在法律上的表现,是土地所有者依照法律规定对土地实行占有、使用、收益和处分,并排除他人干涉的权利。《土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地承包经营权。该法第一次从法律上界定了农民在长达30年的承包期内拥有承包土地的使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。“死人不减地,生人不增地”实际上已经昭示了农民对承包土地的个人财产权利。依照该法,农民实质上已经拥有了对承包土地的“私有财产权”。《土地承包法》所蕴含的农民对承包土地的私有产权意蕴,使《土地承包法》区别于以往任何一部有关土地问题的政策、法规,而成为里程碑式的法律。
  按理说,《土地承包法》十分明确的表述,本来不会产生认识上的偏差、或理解上的歧义。然而,现行法律又规定,农村土地所有权归农民“集体所有”。正是这个

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