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【期刊名称】 《法学杂志》
党依法执政的重大理论和实践问题
【英文标题】 Significant Theoretical and Practical Problems Concerning the Party's Rule by Law
【作者】 袁曙宏【作者单位】 国家行政学院
【分类】 法理学【中文关键词】 中国共产党 依法执政
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 2
【摘要】

中国共产党依法执政既是时代的本质要求,又是一项重大的法治创新。它不仅将引起党的领导体制和领导方式的深刻变革,而且将对依法治国和依法行政产生深远影响。党依法执政,需要厘清执政主体、执政行为和执政责任三大核心要素;需要实现执政方式上的三大深刻转变,即党从主要依政策执政向主要依法律执政转变,从强调严格遵守法律执政向既严格遵守法律、又主动创制和运用法律执政转变,从加强自身制度建设与领导国家法治建设分头实施向二者同步推进、统一于依法治国和建设社会主义法治国家转变。

【全文】法宝引证码CLI.A.110398    
  
  党的十六届四中全会作出的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确指出:“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。”这是我们党全而总结半个多世纪以来的执政经验,积极适应建立社会主义市场经济体制和依法治国、建设社会主义法治国家的客观需要,主动应对经济全球化和错综复杂的国际局势所作出的战略性论断,具有重大的理论意义和实践意义。从1996年我们党提出依法治国的基本方略,到十六大报告提出提高依法执政的能力,再到十六届四中全会决定提出依法执政是党执政的基本方式,这既反映了我们党在新的历史条件下对治国执政思路一以贯之的理论探索,更反映了我们党对治国执政方式与时俱进的制度创新。
  一、党依法执政是时代的本质要求
  十六大报告明确指出:“我们党历经革命、建设和改革,已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党:已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党”。这一深刻而精辟的论断,揭示了我们党在新的历史时期依法执政的必然性和现实性。
  首先,从通过革命夺取政权到领导人民执掌政权,是党依法执政的必然选择。现代政治是政党政治,政党是政治生活的核心,执政党执掌国家政权是世界各国的普遍作法。但在表现形式上,因政党与国家产生的先后不同而有两种类型:第一种是国家先于政党建立,政党基于政权有序运作的需要而得以逐步形成和发展,政党与国家是一种寄生关系,只有在竞选中获胜的政党才能成为执政党,并通过其党员代表执掌国家政权而间接执政、幕后执政和轮流执政,西方国家的两党制或多党制即属此类。第二种是政党先于国家建立,政党领导人民推翻旧政权,建立新国家,国家的性质取决于政党的性质,政党与国家是一种共生关系,领导人民夺取政权的政党直接执政、一线执政和长期执政,我国即属此类。上述两种类型,都是特定国情的产物,都适应了特定国家的历史和经济社会发展的需要。就第一种类型而言,由于经过数百年的演进和发展,执政党与国家政权的关系已经比较成熟、稳定和有序,并逐步被纳入了制度化和法律化的轨道。而对第二种类型来说,领导人民夺取政权的革命党如何在革命胜利后迅速转变为执政党,把经济建设而非阶级斗争作为首要任务,把执政党与国家政权的关系建立在规范、稳定、有序的基础之上,则需要进行艰辛的探索和不懈的努力。在这方面,我们党有过指导思想上的严重失误。由于党执掌全国政权后没有及时和全面地实现向执政党的转变。没有一以贯之地把民主和法治作为执政的两大基石,导致党内民主、法治思想淡薄,专断、人治思想浓厚,斗争哲学和造反意识长期主导和影响着党的行为,直至最终发生了打倒一切、全而内战、自己向自己夺权的十年“文化大革命”。邓小平同志深刻总结了这段历史的沉痛教训,明确指出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。[1]1980年,邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中进一步强调:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视”。这些具有里程碑意义的精辟论断,把法治的地位提到了前所未有的高度,构成了我国民主法治建设史上的伟大转折点,开辟了我国法治建设的新时代,从而使党依法执政成为一种必然的历史性选择。
  其次,从在封闭条件下实行计划经济到在改革开放条件下发展市场经济,是党依法执政的现实要求。恩格斯在《共产党宣言》的“序言”中曾深刻指出:《宣言》中始终贯彻的基本思想。即:每一历史时代的经济生产以及必然由此产生的社会结构,是该时代政治的和精神的历史的基础。[2]我国改革开放27年来所发生的巨大变化。其根本原因可以归结为从计划经济向市场经济的全面转变,以及由此产生的整个社会结构的全面转型所带来的生产力的极大解放,和其所形成的13亿人民积极性和创造性的空前释放。自然经济必然是人治经济,计划经济必然是权力经济,而市场经济则必然是法治经济。市场经济主体和利益的多元,政府与市场、社会关系的复杂,国内市场与国际市场的融合,以及政治、文化和社会的变迁,都有力地推动着整个国家管理、经济管理和社会管理迅速从人
治向法治的转变,都必然要求民主立法、严格执法、公正司法,实行依法治国的基本方略,努力建设社会主义法治国家。20多年来,我国建立社会主义市场经济体制的过程,也就是大力推进依法行政和依法治国的过程。无论是依法治国,还是依法行政。它的前提、核心和关键都要求党必须依法执政,否则,实现法治就只能是纸上谈兵。当前,我国推进经济体制改革和实施依法治国方略都正处
在攻坚阶段,迫切需要我们党适应社会主义市场经济规律和法治建设规律的要求,坚持和实行依法执政,不断提高党依法领导和驾驭社会主义市场经济的能力。
  再次,从党对国家和社会高度集中的一元化领导到党对国家和社会的法治化领导,是党依法执政的体制呼唤。在革命战争年代和建国初期,我们党实行的是高度集中的一元化领导模式。应当说,这种领导模式对我们党领导人民夺取政权和巩固新生政权起到了至关重要的作用。但是,进入和平建设时期,继续实行这种领导模式,就很容易使党处于包办一切、领导一切、决定一切、管理一
切的地位,从而直接导致各级政权组织的功能难以发挥,社会处于消极服从、整齐划一、缺乏自主性和生机活力的状态,甚至会导致党的领导权集中在个人手中。改革开放以后,针对党高度集中的一元化领导模式所带来的严重问题,我们党进行了党政分开模式的探索,党对国家和社会的领导开始朝着政治领导、思想领导和组织领导的方向转变,这对纠正和克服党高度集中的一元化领导模式会让它误以为那是爱情
所造成的党政不分的弊端产生了积极作用。但是,由于党政分开的表述过于简单,因而容易造成理论上的模糊和实践上的混乱。从理论上看,党政分开的概念并不准确。无论是在中国,还是在西方国家,政党均以执掌政权为天职,执政党始终是国家政权机器运行的动力和轴心,因而党政难以分开;从实践上看,过于强调党政分开容易为把执政党排除在国家政权体制之外制造借口,容易削弱、驾空甚至否定党的领导。近年来,针对党政分开模式的不完善之处,也有的同志提出了党政一体化模式。但需要注意的是,党政一体化在实践中既可能重蹈党高度集中的一元化领导模式的覆辙,也可能变相成为西方国家执政党间接执政、幕后执政的翻版。因此,在党的执政模式问题上,我们既要跳出党高度集中的一元化领导模式的窠臼。又不能照搬西方国家执政党间接执政、幕后执政的模式,而必须在有利于加强党的执政地位、有利于完善人民代表大会制度这一执政载体的前提下,依法明确界定党与国家机关的不同职能、权限和责任,以及规定它们之间不同的活动范围、活动原则和活动方式。在此基础上实现党对国家和社会领导的规范化和制度化。而依法执政方式的提出和确立,无疑适应了党在新的历史条件下执政模式创新的需要。它有助于通过宪法和法律确认党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的核心地位。表明我们党既不能置身于国家权力之外,也不是凌驾于国家权力之上,而是依照宪法和法律执掌国家政权,在依法执政中更集中、更有力地实现党的领导,从而既有利于防止党的领导权泛化和绝对化,导致过于集权;又有利于防止党的领导权虚化、弱化、被边缘化,造成执政权力丧失。
  二、党依法执政要厘清执政主体、执政行为和执政责任三大核心要素
  中国共产党依法执政是中外法制史上一个前无古人的重大法治创新。依法执政的提出,不仅将引起党的领导体制和领导方式的深刻变革,也将对依法治国和依法行政产生深远影响;不仅是事关执政党建设、法治建设的重实践问题,而且是事关党建研究和法学研究的重大理论课题。在法治领域,主体、行为和责任是三大核心要素,是任何法学研究和法治实践都无法回避的基本问题。因此,探讨依法执政,需要我们从理论和实践的视角来厘清执政主体、执政行为和执政责任这三大核心要素。
  首先,依法执政需要明确执政主体。依法治国的主体是广大人民群众,依法行政的主体是各级行政机关,公正司法的主体是各级司法机关,那么,依法执政的主体是谁?不明确回答这一问题,就很容易造成理论上的混乱和实践上的危害。有的同志认为,依法执政的主体是全体党员:有的同志认为,依法执政的主体是执政党委派到国家政权机关中担任领导职务的党员代表;也有的同志认为,依法执政的主体是各级国家政权机关中的党组;还有的同志认为,依法执政的主体包括所有的党组织。很显然,上述各种观点都是值得商榷的。笔者认为,其一,依法执政的主体不应当是全体党员。中国共产党有6960万党员,如果依法执政的主体是全体党员,则就有6960万个执政主体,这无疑会导致执政主体的泛化,造成人人是执政主体、人人又都不是执政主体的主体虚置状态。其二,依法执政的主体不应当是在国家政权机关中担任领导职务的党员代表。中国共产党是直接执政、一线执政和长期执政的执政党,而不是西方国家间接执政、幕后执政、轮流执政的执政党。因此,党委派到国家政权机关中担任领导职务的党员代表只能是执政党的一分子,只能代表执政党行使部分执政权力,而不可能像两方国家那样,个人就是执政主体(如总统制或议会内阁制国家的总统或总理、首相代表执政党执政)。其三,依法执政的主体不应当是各级国家政权机关中的党组。根据《党章》规定,国家机关党组的丰要任务是贯彻执行党的路线、方针、政策;讨论和决定本单位的重大问题;做好干部管理工作等。但为了有利于发挥国家政权机关的作用,国家机关党组不应当以自己的名义,而应当以国家机关的名义统一对外履行政权职能,行使管理职权,承担法律责任。其四,依法执政的主体也不应当是所有的党组织。企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、城市社区和农村村镇等基层党的组织,由于不是领导一级政权的党组织,因而不应当是执政主体。综上所述,依法执政的主体只能是作为整体的中国共产党以及党的中央委员会和地方各级委员会。党的全国代表大会和由其产生的中央委员会行使党的最高执政权,闭会期间则由中央政治局和它的常务委员会行使;地方各级党委在党中央统一领导下行使所在区域的执政权,以保证党对地方各级国家政权机关的领导,并明确地方各级党委的执政责任。
  其次,依法执政需要规范执政行为。执政党的执政行为是否公权力?这是需要认真分析和探讨的问题。在西方国家,当参加竞选的政党大选获胜后,“获胜党就接管政府。于是党的政策纲领就通过立法、行政指令和任命党员担任各级行政部门的首脑而变成政府的行动”[4]。无论是总统制国家,还是议会内阁制国家,政党只有执掌国家政权,才能成为执政党,而执掌政权的主要方式就是对行政权、立法权、司法权、人事权和军事权等进行不同程度的掌控。如美国竞选获胜的总统有权提名任命或直接任命约4000名对本党忠诚的政治官员,其中仅500名左右需经参议院批准。在我国,由于中国共产党处于长期执政和直接执政的地位,因而执政方式与西方国家有很大不同,但通过执掌国家政权来执政则无疑是共同的。十分明显,我国执政党执掌国家政权的权力本质上应当是一种公权力,它虽然不同于传统意义上直接对公民、法人产生强制力和执行力的公权力,但却是直接对国家政权产生掌控力和领导力的一种更加重要和更加宏观的公权力。长期以来,我们对规范国家公权力行为以及规范不同的国家公权力相互之间的关系比较重视,法律、法规相对健全,但对规范党的执政权这一公权力以及规范执政权与国家公权力相互之间的关系却严重忽视,法律、法规基本上是空白。如在我国的政治实践中,国家主席、副主席、全国人大常委会委员长、副委员长、总理、副总理、国务委员、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等国家领导人,均由中国共产党中央委员会提名,由全国人大选举或决定产生。但在我国《宪法》和相关法律中,却既没有任何关于执政党作为上述提名主体的规定,也没有任何关于执政党提名与全国人大选举或决定之间关系的规定,这无疑不符合依法执政的要求。因此,依法规范党的执政行为,就显得十分重要和紧迫。其一,要依法规范党的执政权的行使范围。概括地讲,党的执政权主要是指党对国家和社会的政治领导权、思想领导权和组织领导权;具体地讲,则主要包括制定政策权、领导立法权、保证执法和司法权、指挥军事权、推荐和管理干部权、主导宣传和意识形态权、宏观经济和社会事务决策权等。其二,要依法规范党的执政权的行使方式。党的执政权为一种核心的公权力,既需要依法保障,也需要从实体和程序上依法进行监督和制约。要依法规范党的执政权对国家立法权、行政权、司法权、军事权、人事权、重大决策权等公权力的掌控方式和方法,把其纳入法治的轨道,以保证党的执政行为始终在公开、公平、公正的规则和程序下运行。其三,要依法规范党与国家政权机关之间的关系。既要发挥党委对

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