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【期刊名称】 《法学杂志》
论对警察行政权的法律监督
【英文标题】 On Legal Supervision to the Administration power of Police
【作者】 黄立【作者单位】 广州大学
【分类】 公安管理法【中文关键词】 警察行政权 法律监督 意义 基本途径
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 110
【摘要】 警察行政权是国家进行管理的重要权力。由于警察行政权在实施中存在着很多问题,因此,应当正确认识对警察行政权的法律监督,真正发挥法律监督的功能,防范、控制和纠正警察权力的扩张、滥用和腐败,做到既能够从立法上制约警察行政权,也能够在执法中监督警察行政权。
【全文】法宝引证码CLI.A.110424    
  
  警察行政权的特殊性,决定了警察行政权的行使直接涉及公民的人身自由和财产,关系到人民群众的生命安危和切身利益。因此,为了防止警察行政权被滥用、乱用,规范公安行政行为,必须加强对警察行政权的监督。建国以来,对警察行政权的监督体系已经形成了一定的规模。《行政监察法》、《行政诉讼法》、《警察法》、《公安机关督察条例》等一系列法律法规为监督的运行提供了充分的依据。然而,在实践中,对警察行政权的法律监督仍然十分薄弱,没有形成强有力的、系统完善的体系。本文拟从分析在警察行政权实施中存在的若干问题人手,提出对警察行政权实施法律监督的基本途径。
  一、警察行政权的性质
  警察行政权的性质与警察的性质密切相关。对现代警察的性质,理论界一直存在着各种不同的理解。但是,不管是什么体制的警察,所有警察组织的共同职能就是维护国内安全,实施法律,维持社会和政治秩序。警察组织是国家政治和社会制度的外延,其社会职能就是实施它所在国家的各项社会法规,维护国内安全。警察是政府的一个职能机构,它们相互依赖,共同生存,有什么制度的政府,就有什么体制的警察组织为其服务,以保证国家政权的实现。如我国《人民警察法》明确规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”
  从上述警察的本质属性可以看出:任何国家和地区的警察,不管其国家体制和政权性质如何,其最基本的职责都是承担治安行政管理、维护治安秩序以及预防、侦查违法犯罪活动。相应地,国家也同时赋予警察以履行治安行政管理和预防、侦查违法犯罪职责的充分权力。因此,警察的基本权力可以分为治安行政管理权和刑事侦查权。本文所探讨的警察行政权正是作为警察权的重要组成部分之一的治安行政管理权。
  对公民而言,警察的行政管理权可以说是国家的所有行政管理权中接触最广泛的一种权力。从出生、结婚到死亡,每一个公民都不可避免地要处于警察行政权的管理之下。如果警察行政权的行使都能够做到权为民所用,则公民将真正体会到社会生活的平安与舒适。相反,如果警察行政权被滥用、乱用,公民将无时无刻不感到压抑和恐惧。因此,对警察行政权的控制和监督,不仅关系到政府的效率和形象,更关系到每一个公民的福祉。
  二、警察行政权实施中存在的问题
  虽然警察行政权在社会管理和公民生活中是如此重要,但在警察行政权的行使中,仍然存在着许多不尽如人意的问题。
  (一)监督主体之间缺乏必要的协调
  从法律和制度上说,我国对警察行政权的监督途径和手段并不算少,公安机关内部有纪委、监察、审计、法制、信访等多个部门负责监督工作,党内有纪检机制,有政法委和纪委的监督机制。外部有各级信访、新闻媒体监督,以及公众的行政复议和行政诉讼。但是,为什么个别公安机关和部分民警违法违纪的现象仍然屡禁不止?显然,如果这些监督主体在“角色”定位上不够准确,在工作协调上不够完善,都只是站在各自立场上和职权范围内进行有限的监督,而且在各种监督主体之间还经常地相互扯皮推诿,那么,其结果必然致使监督效能相互抵消,监督资源严重浪费,不仅形不成统一的执法监督工作机制,反而将极大地影响监督效果,甚至使监督处于名存实亡的状况。
  (二)监督机制的建立缺乏应有的针对性
  “如果我们从系统的角度去理解权力,权力则可以看作是由组成它的各个要素相互作用而形成的特定的组织与功能状态。这就是说,权力是一种由各个要素形成的组织系统,是一种综合形态;权力能有效地发挥其强制性、支配性等功能,是组成它的各个要素共同合力作用的结果。[1]这些要素包括:权力的来源要素、主体要素、运行要素、对象要素以及保障要素。同样,警察行政权也具备以上要素。其来源要素指各级警察机关及其工作人员所行使的警察行政权的具体渊源,它决定着警察行政权的存在、正当性、性质及大小。主体要素指警察行政权的行使者,即具体行使警察行政权的组织或个人,它是抽象警察行政权的实际载体,决定着警察行政权的具体运用。运行要素指行使警察行政权所必须遵循的时间、空间、步骤、方式等方面的程序要求。对象要素指警察行政权指向的对象或警察行政权作用结果的承受者,可以是物,也可以是公民、法人或其他组织。保障要素指为保证警察职能的实现,依法应当实施的保障措施和应当提供的物质条件等。权力的运行从整体而言似乎是一种单一的支配力量,实质是各组成要素共同作用的结果。根据上述各要素,有针对性地消除导致警察行政权滥用或乱用的各种因素,就可以有效地对警察行政权进行监督。然而,现行的监督体制和制度缺乏对上述各要素的针对性,因而不能有效地防止警察行政权的滥用和乱用。
  (三)监督制度缺乏实际操作性
  尽管现有的监督制度很多,功能似乎也很全面,但这些监督制度一般都只是笼统地规定有权对警察行政权进行监督的部门和职责范围,但如何具体实施监督,即对监督实施的途径、方式、达到的目的、监督不力的责任及法律后果等细节性问题,一般都规定得较少或很笼统,操作起来常常找不到具体的法律依据。这样的制度带来的必然结果是:监督效果规定不明确导致许多监督半途而废;监督不力的责任规定不明确导致监督者不尽心尽力;监督职责不明确导致某些监督部门和监督人员,只着眼于本部门利益、个人利益,对“得罪人的事”就知难而退,致使监督工作不彻底、不坚决。
  (四)监督范围不够全面
  从制度设计上分析,“我国现行的执法监督机制,在运作时基本不注重事前监督、事中监督,而只侧重于事后监督”。[2]实际上,只有做到事前、事中积极监督机制,才能最大限度地减少在执法活动中的违法乱纪行为的出现率。
  (五)警务公开制度不够完善
  警务公开是对警务活动实行有效监督的一个重要前提。[3]然而,由于各种因素的影响,警务公开制度的实施仍然相对滞后,在警务活动中,“暗箱操作”和“表面文章”在一些地方和单位还很盛行,因此,外部监督事实上无法介入和深入,往往变成了可有可无的摆设和装饰。
  上述问题的存在致使对警察行政权的监督不力,因而,必须对现行的警察行政权监督体制和制度进行反思,改进工作中的不足,真正发挥对警察行政权的监督功效。
  三、对警察行政权实施法律监督的意义
  对警察行政

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