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【期刊名称】 《法学》
“廉政账户”的法理学审视
【英文标题】 A jurisprudential perspective of“the incorruptible’s account”
【作者】 丁以升【作者单位】 南京大学
【分类】 法理学
【中文关键词】 廉政账户 反腐败 法理学 合法性 合理性
【期刊年份】 2002年【期号】 7
【页码】 33
【摘要】 2001年1月,宁波市纪委在全国率先设立廉政账户,一度引起有关方面的赞赏,并在其他地区被迅速推广;最近,福建省纪委宣布撤销廉政账户,又引起了多家媒体的喝彩。从法理学角度来看,廉政账户的设立与撤销,都不值得称道。因为,当初设立廉政账户,忽视了这种做法的合法性;现在撤销廉政账户,又忽视了这种做法的合理性。正确的选择应是尽快通过立法,将廉政账户纳入法制的轨道。
【全文】法宝引证码CLI.A.1126868    
  
  2000年1月,浙江省宁波市纪委发出《关于设立党员干部廉洁自律专用账户的通知》,在全市设立党员干部廉洁自律专用账户“581”(谐音“我不要”)。党员干部对于无法退回或不便退回的礼金,可在规定时间内上缴该账户。缴款人在填写“现金缴款单”时,可以不署本人姓名和单位名称。缴款后由银行提供专用账户的“缴款回执”。凡持有该账户“缴款回执”的,可视作主动拒礼拒贿。此举一出,确有成效。通知下发后3天内,就有1万元被存入“581”账户。时逢春节期间,正值送礼高峰,“581”以其特有的吸引力吸纳了37笔款项,共计15万元,可谓开局良好。
  宁波“581”出台后,迅速在浙江省全省得以推广,福建、江苏、山东、安徽、黑龙江等地也竟相效仿,纷纷设立廉政账户。例如,南京市纪委设立廉政账户“宁510”(谐音“您我要廉”);济南市纪委设立廉政账户“981”(谐音“就不要”)。在推广过程中,有的地方还有“完善”之举,主要包括:在行为的定性问题上,将“视同主动拒礼拒贿”改为“视同上交组织”;提倡缴款人在填写缴款单时,签署本人真实姓名;规定缴款人在收受礼金后一个月以内上缴的,方为有效;等等。
  应该说,自廉政账户出台以来,围绕廉政账户利弊问题的争论就从来没有停止过。赞成者认为,廉政账户为领导干部拒礼拒贿提供了一条便捷的途径,有利于教育和挽救部分干部,防止其滑向犯罪的深渊。反对者认为,廉政账户容易被少数干部当作“挡箭牌”,助长了他们蒙混过关的侥幸心理;同时,也降低了党员干部的自律标准。
  廉政账户设立之初,喝彩声居多。当时,媒体一般也侧重于从肯定的角度予以报道,称“581”是一种有益的探索。但是,随着廉政账户在实践中的推广,讨伐的声音似乎日渐高涨。在此背景下,福建省纪委于 2002年5月发出通知,要求全省各地、各单位全部撤销已设立的廉政账户,并在5月底前将该账户内的款项全额移交同级财政。这一举措立刻赢得了媒体的阵阵喝彩。例如,《工人日报》、《人民日报?华东新闻》、《南方都市报》等分别发表了题为《廉政账户取消也罢》、《实事求是的勇气》、《贺“廉政账户”撤户》等文章,对福建省纪委的做法予以肯定和称赞。
  对廉政账户,究竟应持何种态度?站在法理学的立场上,笔者认为,廉政账户是“设也匆匆,撤也匆匆”。说其“设也匆匆”,是因为廉政账户缺乏合法性,设立廉政账户之举有“违法”之嫌;说其“撤也匆匆”,是因为廉政账户具有合理性,撤销廉政账户之举显得不够理性、不够冷静。
  廉政账户之违法性是显而易见的。设立廉政账户的依据,是各地纪委的“红头文件”。“红头文件”不得违反宪法、法律和法规,是法治国家的一种常识。有关“把接受的礼金上缴廉政账户即视同主动拒礼拒贿,并予免责”之类的规定,直接违反了《刑法》关于惩治受贿罪的规定,其违法性自不待言。即使是作出“视同上交组织,并予从轻、减轻处理”的规定,其合法性仍值得推敲。因为这种“匿名上缴”,究竟能否构成法律意义上的“自首”,恐怕也不能一概而论。而且,由于允许接受礼金的人“匿名上缴”,这在客观上还给查处和惩罚行贿行为设置了障碍。
  近年来,为了扼制腐败之风蔓延,不少地方纪委可谓殚精竭虑,屡屡发明反腐新招。除设立廉政账户外,还有实行“家庭廉政监督”、组织“贪官悔过报告会”、印制“反腐扑克”等等。发明者的用心实在是良苦,但却多少带有“病急乱投医”的成分,没有对有关的“红头文件”进行合法性审查。事实上,这些反腐新招的合法性都是值得商榷的。“红头文件”一旦与法律发生冲突,政策的执行者就会面临一种尴尬的境地:要么执行政策而牺牲法律,要么执行法律而牺牲政策,二者只能选择其一。当然,在实践中,往往是“正规军打不过土八路”,人们一般总是习惯于按地方的“红头文件”办事。不过,值得重视的是,执行政策并不是违法的有效抗辩理由。因执行政策而违反法律的,同样要承担相应的法律责任;情节严重的,甚至可能构成犯罪。例如,纪委、检察机关工作人员如果照搬“红头文件”,对于向廉政账户上缴礼金的行为免予追究法律责任,就可能构成《刑法》规定的渎职罪。
  虽然廉政账户的出台违反了现行法律的规定,但是,撤销廉政账户的做法也未必值得称道。因为,考量一项制度,除合法性标准之外,还有一个合理性标准。合法性标准偏重于形式正义或程序正义;合理性标准则更为根本,偏重于实质正义或实体正义。对于根本上合理但目前尚不合法的制度,理性的态度不是撤销,而是从立法上予以完善,将其纳入法制的轨道。笔者之所以不赞成撤销廉政账户,就是出于对廉政账户的合理性的关注。
  第一,廉政账户体现了对人性的尊重。人非圣贤,孰能无过。因此,任何人犯错误都是必然的,而不犯错误是偶然的。作为制度设计者,对人性的弱点应该有清醒的认识,始终把人看成是脆弱的人,容易犯错误的人。即便是对党员干部,包括高级领导干部,也要怀有一颗平常之心,将他们看成是普通的凡人,允许其犯错误,并欢迎其改正错误,同时在制度设计上,为其改正错误留下一条“通道”。反之,对人性作出过于乐观的估计,对党员干部提出过高的要求,最终只能陷入不切实际的幻想,并导致制度设计上的“华而不实”和“好高骛远”。例如,有人提出,作为党员干部理应洁身自好,拒腐蚀永不沾,设立廉政账户,就等于降低了党员干部的自律标准。这种说法,乍听起来,似乎也言之凿凿,但实际上是要求党员干部成为“圣人”,因而在实践中是注定要“碰壁”的。
  出于对人性的尊重,制度设计者应该为人们悔过自新的行为创造便利的条件。廉政账户就起到了这样的作用。在实践中,的确会有被动甚至被迫接受礼金的现象,也有收受礼金后无法退还或不便退还的现象。据报道,宁波市的“581”账户曾多次收到来自外省市的汇款,就是因为汇款人在当地找不到类似的渠道。由此可见,设立廉政账户,的确是有一定的必要的。
  第二,廉政账户符合法治所蕴含的宽容精神。法治是以人文主义精神为底蕴的,强调关爱人生,厚待生命。法律的根本目的不在于惩罚,而在于拯救。即使是对犯了错甚至是犯了罪的人,也应该有一种宽容的胸怀。特别是在现代社会,随着生产力的空前发达,人的价值和尊严得以彰显,法律制裁总体上趋于轻缓化,这是法律的进步,也是整个人类文明的进步。我国的立法,包括反腐败立法,也应顺应这一趋势,走轻刑主义道路。在实行刑罚轻缓化的同时,努力健全存款实名制、财产申报制等相关制度,立足于从源头上、制度上防止腐败行为的发生。出于对腐败行为的痛恨,人们往往容易感情用事,认为反腐败就应该“严”字当头,对腐败行为,应坚决给予“严惩”、“严打”。事实上,自改革开放以来,我国的反腐力度不可谓不大,但与此同时,腐败行为却有愈演愈烈之势。这就充分说明,“严”字当头也未必就能解决问题。设

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