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【期刊名称】 《法学》
基本法律修改权失范及原因探析
【英文标题】 A probe into the causes for improper use of the power to amend the basic laws
【作者】 林彦【作者单位】 华东政法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 全国人大常委会 基本法律修改权 宪法 立法权
【期刊年份】 2002年【期号】 7
【页码】 22
【摘要】

基本法律修改权是全国人大常委会的一项重要立法权,其行使状况直接关系到法律制度的稳定性和公信力。本文通过实证分析,指出基本法律修改权在目前仍存在失范现象,这会对法律制度的变更方式以及民意基础产生不良影响。宪法的授权不明、解释制度的不科学以及最高权力机关内部权力结构不合理则是造成失范现象的深层原因。要彻底改变这一现象则必须从宪政的角度着手。

【全文】法宝引证码CLI.A.1126873    
  全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)是行使国家立法权的机关,其立法权限在《宪法》第67条[2]及《立法法》第7条等条款[3]中已被明确规定。本文通过对近两年几部基本法律的修改情况分析,对全国人大常委会的基本法律修改权的行使现状、潜在弊端及产生原因进行探讨。
  一、行使现状
  在《立法法》生效前,虽然宪法对全国人大常委会所行使的立法权及其权限已作了界定,但是仍然无法避免全国人大常委会自我强化立法权力,甚至逾越立法权限《。立法法》试图要改变这种现状,使各个立法主体的行为走向规范化。然而,这一良好的愿望能否实现呢?本文想通过两例实证分析作为解答。
  2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》、2001年4月28日全国人大常委会第二十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国婚姻法〉的决定》。从修改情况来看,具有以下几个特点:
  首先,修改范围非常广泛。《民族区域自治法》原67个条文,本次修改了29个条文,占原条文数的43.28%;增加了12个条文,占原条文数的17.91%;删除了2个条文,占原条文数的2.99% ;共计修改了43个条文,占原条文数的64.18% ,此外,还对序言部分的第一、三、五自然段的有关内容进行了修改。比较而言,《婚姻法》的修改范围就更广了,该法原有37个条文,此次修改了21个条文、增加了17个条文、删除了1个条文,分别占原条文数的56.76%、45.95%和2.7%,共计修改了39个条文,占原条文数的105.41%。毋庸置疑,这种大范围的修改已经很难用“部分补充和修改”来描述,而将其定性为“法律的重新制定”更为恰当。
  其次,修改内容都涉及到了原法所确定的基本制度。就《民族区域自治法》而言,本次修改涉及到七个基本制度的改变,包括制度定位、财政收支制度及国家补助办法改革、投资金融支持政策的优化、教育文化支持政策的改革、地区之间对口支持政策的法制化、少数民族干部配备优惠政策的确立以及法律实施的严格化,其中最重要的修改就是在序言中将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。《婚姻法》的修改也涉及到七个基本制度的改变,包括重婚的严格规制、家庭暴力的法律控制、无效婚姻和可撤销婚姻制度的确立、夫妻财产制的改革、离婚制度的变更、老年人权益保障制度的完善、法律责任的明确。难以否认,上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要内容,并非一般的“小修小补”。再次,修改时机特别微妙。两部法律的修正案草案的二审程序都是在全国人大常委会第十九次会议上完成的,而三审及表决分别是在第二十次会议和第二十一次会议上进行的。这两次全国人大常委会会议正好是九届全国人大第四次会议召开前的最后两次常委会会议。需要特别指出的是,九届全国人大第四次会议上也审议通过了一部基本法律修正案——《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国中外合资经营企业法〉的决定》。该修正案的修改范围远没有《民族区域自治法》和《婚姻法》来得广,也很少涉及基本制度的改变。[4]
  二、潜在弊端
  上述扫描式的叙述不仅有助于我们发现制度运作过程中的问题,而且促使我们分析暗藏在制度实践背后的潜在弊端。的确,从全国人大常委会修改两部基本法律的情况来看,很难对《立法法》立法宗旨的有效实现持乐观态度,至少有以下两个方面令人为之担忧:
  (一)基本法律民意性的缺失
  基本法律是一个宪法概念。《宪法》为了明确两个行使国家立法权的主体之宪法地位和立法权限的不同,在第62条第(三)项和第67条第(二)项分别规定全国人大所立之法为“基本法律”,全国人大常委会所立之法则为“其他法律”。基本法律分为“刑事、民事、国家机构”方面的基本法律和“其他的”基本法律。[5]前者的外延因列举而比较明确,而后者,是指“除刑事的、民事的、国家机构的以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。”[6]就内涵而言,基本法律可以从两个方面来理解,“一方面,从法律的性质上看‘,基本法律’对某一类社会关系的调整和规范,在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。另一方面,从调整内容上看,‘基本法律’所涉及的事项应当是公民的基本权利和义务关系;国家经济和社会生活中某一方面的基本关系;国家政治生活各个方面的基本制度;事关国家主权和国内市场统一的重大事项;以及其他基本和重大的事项。”[7]由此可见,基本法律在我国法律体系中占有非常重要的地位,其效力仅低于宪法,并成为构建我国法律体系的主要基石。那么,宪法之所以将基本法律的制定和修改权赋予全国人大,这是因为全国人大组成人员广泛的代表性能够较为客观地反映广大公民对法律的需求及其评价,使基本法律的原则和内容尽可能地反映广大公民的意志,从而具有广泛的可接受度而利于其有效实施。因为人民与人民代表的恰当比例不仅反映了代表大会的代表程度,而且进而确立了立法的正当合法性,基本法律的代表性是设置其制定修改制度的重要出发点和坐标,因此,在实际运作过程中,“代表性”是不能忽略的。
  然而,从《婚姻法》和《民族区域自治法》的修改情况来看,基本法律代表性的缺失是显而易见的。这样大规模、深层次的修改必然会导致许多利益的调整和行为方式的巨大转变。这应由民意代表基础更为广泛的人大代表[8]通过民主程序作出科学决策,[9]唯有这样,修改后的法律才不至于难以实施。
  (二)基本制度变更的随意性
  基本制度是一部法律的重要组成部分,也是法律关系的重要调整机制,因此,基本制度的变更往往影响到整部法律的定位和价值取向。这种价值定位明显改变甚至前后迥异的状况在两部基本法律的修改中并非少见。《婚姻法修正案》首次确立了无效婚姻和可撤销婚姻制度,不仅规定了四种无效婚姻的情形和一种可撤销婚姻的情形,还规定了无效婚姻、可撤销婚姻的法律后果。[10]这种修改无异于婚姻效力制度的重大变更,而婚姻效力制度是婚姻法律制度的重要组成部分,是《婚姻法》的基石和支柱,因此,它的变更势必对原有婚姻法律关系产生“牵一发动全身”的影响,其波及面之广可想而知。这样的制度变更仅仅通过全国人大常委会来实现未免显得草率。
  同样,《民族区域自治法》的修改也涉及到许多基本制度的变更。最为突出的是此次修正案提升了民族区域自治制度的地位,从原来的“重要政治制度”上升到“基本政治制度”。该制度定位上的变化实质上反映的是中央与民族自治区域以及民族自治区域与其他地区之间关系的重大的调整,也就是说它涉及到国家结构形式层次上的关系的调整,是宪法层次的制度变更,实际上已经超出了全国人大常委会立法权力所及的范围了。
  三、原因探究
  全国人大常委会在行使基本法律修改权时之所以产生上述现象,并有违反宪法和《立法法》本意之嫌,以下因素不允忽视:
  (一)授权不明——弱制约手段
  《宪法》第67条第(三)项和《立法法》第7条都规定全国人大常委会在全国人大闭会期间有权对其制定的法律“进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。”这一规定试图对全国人大常委会的基本法律修改权行使的时间、程度、底线加以约束,以便规范这种修改权。但遗憾的是,上述努力至少在理论上未能实现。因为,上述规定至少存在两处模糊语言。对修改权的三个约束条件中,除了“闭会期间”是比较明确之外,“部分补充和修改”、“不得同该法律的基本原则相抵触”的文意都比较模糊。何谓“部分”?“部分”有无量化的指标?判断的标准是什么“?基本原则”的范围有多广?如何界定“抵触”?“不同”是否意味着“抵触”?这些立法语言的含义都没有得到明确的诠释,以致于规范本身存在着较大的解释空间,立法者的真实意图很难得到有效参透。
  模糊的语言不仅可以成为行为者的一种可资辩护的理由,而且能够成为其拓展行为空间的有效工具。而当法律规定一个比较明确的行为空间时,行为者只能严格地按照法律的授权行事。为了适应进一步对外开放的形势和需要,适应我国加入世界贸易组织的进程,根据世界贸易组织规则和我国的对外承诺,我国在前年、去年分别对三部外资企业法进行了修改,修改的主要内容都是确立与世界贸易组织规则相适应的规则,三部法律在审议通过前所经历的程序也都是一样的。[11]但是,《中外合作经营企业法》和《外资企业法》是2000年10月31日由九届人大常委会第十八次会议通过的,而《中外合资经营企业法》却是2001年3月9日在九届人大第四次会议上通过的。原因很简单,因为《中外合资经营企业法》明确规定,该法的修改权属于全国人民代表大会,全国人大常委会不可能越俎代庖,所以,虽然该法

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