查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学》
行政管辖制度探索
【英文标题】 Delving into the system of administrative jurisdiction
【作者】 章剑生【作者单位】 浙江大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政程序 行政管辖 管辖
【期刊年份】 2002年【期号】 7
【页码】 28
【摘要】

行政管辖权是行政主体在行政程序法上的一项程序权力,它是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。本文从行政管辖权的概念与特征的角度出发对行政管辖权作为较为全面的界说,并从级别管辖、地域管辖和特别管辖三个方面讨论了行政管辖权的基本内容,最后分析了行政管辖权的冲突类型,并提出了解决行政管辖权的规则、程序。

【全文】法宝引证码CLI.A.1126877    
  一、行政管辖权的界说
  行政管辖权是行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作的权限划分。这种权限划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说,它是明确了某一行政事务应当由哪一行政主体首次处置的问题。对于行政相对人来说,它可以确定受理处置行政事务的行政主体。虽然行政管辖权不涉及到行政事务的实体性处置,但它关系到行政主体能否公正、有效地处理行政事务。因此,现代法治国家都相当重视行政管辖权的法律化。[1]
  行政权限划分的理论基础应当是权力能力的有限性,即任何国家权力有效行使的一个基本前提是划定权力主体适当的管辖权。一个什么都管辖的权力,结果往往是什么都管不了,也管不好。行政管辖权的现实基础是行政主体以层级制构建了一个重叠式的行政机构体系,作为国家行政权运作的组织架构。这种重叠式的行政机构体系形成了几个行政主体同时都可以管辖某一行政事务的状况。如果行政主体的管辖权不作必要的权限划分,则可能会形成行政主体之间行政管辖权的争议,从而影响行政权的有效行使。因此,行政管辖权作为行政程序法上一个重要的法律制度是确保行政权有效行使的重要前提。
  行政管辖权具有如下法律特征:
  第一,内部性。行政管辖权的内部性是指行政管辖权的法律效力范围限于行政主体系统之内,不涉及到行政相对人的实体权利。第二,排它性。行政管辖权的排它性是指任何一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权,从而确保行政主体行使行政职权的有效性。我国《行政处罚法》中关于对同一行政违法行为行政机关不得给予两次以上的行政处罚的规定,正是基于这样的法理基础。[2]第三,程序性。行政管辖权的程序性是指行政管辖权只是解决某一行政事务应当由哪一级中的哪一个行政主体处理的问题,因此行政管辖权是行政主体的行政程序权力。行政管辖权不处理行政相对人的实体权利。由于行政管辖权并不处置行政相对人的实体权利,因此,一个超越行政管辖权的行政主体作出了与一个有管辖权的行政主体相同的行政决定,如果通过法定程序由有行政管辖权的行政主体加以追认的话,该行政行为应当仍然有效。另外,基于紧急情况无行政管辖权的行政主体作出的行政决定,也应当视为超越行政管辖权无效原则的例外。
  二、行政管辖权的内容
  (一)级别管辖
  级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。我国的行政主体根据行政区域的划分,一般分设为四级,即中央、省、市和县。对于这四级行政主体的级别管辖如何确定,我国法律、法规和规章往往只有原则的规定,如《行政处罚法》第20条规定;“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《反不正当竞争法》第2条第1款规定:“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的,依照其规定。”从这些规定看,只要属于其权限范围内,从中央到地方各级行政机关似乎对于某一的行政事务都具有管辖权。实践中“有利可图的互争管辖权,无利可得的互推管辖权”的现象是否与上述立法不科学有关?我的回答是肯定的。
  在我国行政法学理论上,有学者从法理上将以下五个因素列为确定级别管辖权的标准:(1)相对人的法律地位或级别;(2)对公共利益的影响程度;(3)对相对人权利义务的影响程度;(4)标的物的价值;(5)涉外因素。应当说,这几个标准对确定级别管辖具有较好的指导意义,但也存在着标准缺乏可操作性、理性欠缺正当性等方面的不足,如在相对人的法律地位或级别的标准中,它被解释为“相对人的法律地位较高,则由较高层次的行政主体来管辖;相对人的法律地位较低,则由较低层次的行政主体管辖。”[3]以这样的表述作为确定级别管辖是否符合平等原则,仍有较大的理论探讨空间。[4]
  确定级别管辖的原则应当是:
  1.所有的行政事务应当由县、市级行政主体处理。确立此原则的理由是,首先,县、市级行政主体接近需要处理的行政事务的发生地,了解当地的民风民情,能够充分考量与所处理的行政事务相关的各种因素,从而使行政相对人和当地民众接受所作出的行政决定。其次,在实践中,提高行政事务管辖的级别与行政相对人所承的负担是成正比的。因此,将行政事务的管辖级别确定为县、市级行政主体,可为行政相对人行使权利提供许多便利条件,从而减轻行政相对人的经济负担。再次,因县、市级行政主体与行政相对人共同生活在双方能接触、了解的一个不大的社会圈内,双方具有共同的社会习俗、价值观念等认知基础,有利于行政事务的处理决定的执行。果然是京城土著
  2.省级以上行政主体进行业务政策领导。首先,省级以上的行政主体的工作人员一般具有较高的业务素质和政策水平,掌握的信息比较丰富,有条件对下级行政主体处理行政事务提供业务和政策的指导。其次,虽然省级以上行政主体不具有县、市级行政主体与行政事务发生地之间那种互相了解、熟悉的客观条件。省级以上的行政主体可能会拥有远远大于县、市级行政主体的行政职权,但是,权力的大小与公民的服从程度从来不是成正比的,经验往往可以颠覆意识形态的逻辑。再次,省级以上行政主体不介入具体行政事务的处理,可以用更多的时间来考虑宏观的行政管理问题,制定更加切实可行的公共政策,以指导下级行政主体的行政执法活动。如果省级以上的行政主体经常陷于琐碎、繁杂的行政事务中,可能难以发挥上级行政主体应有的作用。
  3.例外情形应当以法律、法规为准。例外情形是指以上述两原则不能确定有效的级别管辖,需要作出变通规定时各种客观情形。为了确定级别管辖的可行性,法律、法规可以作出相应的变通规定。从各国立法和我国的行政执法实践看,例外情形主要有:(1)涉外的行政事务。(2)县、市级行政主体提请处理的行政事务,如因地方保护势力的干扰导致其无法开展正常的行政事务的处理活动,通过法定程序提请省级以上行政主体行使管辖权。(3)涉及两县或两市以上的行政事务,当地县、市级行政主体无法处理的行政事务,如有的环境污染引起的行政事务,经常是涉及到两个以上的行政区域,甚至省级行政区域,在这样的情况下,变通级别管辖权是非常必要的。
  (二)地域管辖
  地域管辖是指行政主体系统中确定同级行政主体之间首次处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政管辖区域,但是,在其管辖的行政区域内,由于行政事务的繁杂而导致的分工,在行政主体之间因行政事务的管辖权会出现交叉、重叠。如我国《产品质量法》规定,县级以上地方人民政府管理产品质量监督工作的部门负责本行政区域的产品质量监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督管理工作。[5]这种行政管辖权的交叉、重叠现象可以说是确立行政事务地域管辖权的现实基础。为了确保行政主体有效地行政管辖权,科学地划分行政事务的地域管辖权相当必要。
  确定地域管辖权的原则应当是:
  1.行政主体独占行使管辖权。独占行使管辖权是指某一行政事务所确定的管辖权只能归属于一个行政主体,一般不能确定为两个以上行政主体共同管辖。在行政实践中,一个行政事务如为法律确定为由两个以上的行政主体行使管辖权,可能是立法者出于加强行政管理良好愿望或是受制客观条件所表现出的无奈。这一原则的法律意义在于,它可以提高行政主体的责任心,避免行政管辖权的互相推诿。
  2.行政主体便利行使管辖权。便利行使管辖权是指行政主体能以最低的成本管理行政事务。如行政事务发生地往往存在着可以证实该行政事务的主要证据,以便利性的角度出发,地域管辖权一般都由行政事务发生地的行政主体管辖,这便利具有行政管辖权的行政主体收集证据,走访证人。我国行政处罚法确立的地域管辖就是以“违法行为发生地”为依据。[6]这一原则的法律意义在于,它既有利于行政主体减轻行政管理的成本,也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。
  3.行政主体有效行政管辖权。有效行政管辖权是指确定行政事务的管辖权能确保行政主体实现行政职权的目的,从而产生有利于社会发展的正常秩序。行政主体对行政事务行使管辖权,从经济学的角度上讲,它是为社会提供公共产品,这些公共产品包括秩序、安全等。因此,有效行使管辖权要求行政主体必须将行政职权限制在公共产品的生产和供给,否则必然导致行政职权的滥用。这一原则的法律意义在于,必须严格划定政府的职能,才能有效地确立行政管辖权。
  (三)特别管辖
  特别管辖是级别管辖权和地域管辖权的一种例外。特别管辖主要有:
  1.共同管辖。共同管辖是指两个以上的行政主体对同一行政事务都具有法定的行政管辖权。共同管辖可以分为两种情况:其一,不同质的行政主体对同一行政事务具有共同的管辖权。如《音像制品管理条例》第4条规定,国务

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
离婚不离婚是人家自己的事
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1126877      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多