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【期刊名称】 《政法论坛》
完善行政诉讼法若干问题探讨
【英文标题】 Inquiry into Several Issues Relating to the Perfection of the Administrative Procednre Law
【作者】 叶向东【作者单位】 江西省上饶市人民法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政诉讼 受案范围 管辖 诉讼参加人
【期刊年份】 1999年【期号】 2
【页码】 78
【摘要】 人民法院应当受理当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服提起的行政诉讼,以及当事人以行政机关侵犯其法律规定的经营自主权或财产权为由提起的行政诉讼。行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或者决定,不是具体行政行为,行政机关在执行上述文件或者决定的过程中所采取的征收各种费用,提留、扣除各种欲项的行为,虽然属于具体行政行为,但是当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应该不予受理。原告可以选择被告行政区域以外最接近的一审法院提起行政诉讼,但是该一审法院必须在被告的上一级行政区域范围内。人民法院对管辖权发生争议,双方不能协商解决的,报请它们的共同上级人民法院指定管辖。公民、法人或者其他组织认为公证机关拒绝、终止办理公证证明,撤销或者变更公证书等公证行为,妨碍其合法权益实现,应先向司法行政机关申诉时中诉裁决不服的,如果司法行政机关维持公证机关决定的,可以以公证机关为被告提起行政诉讼;假使司法行政机关改变公证机关决定的,可以以司法行政机关为被告提起行政诉讼。被撤换的企业法定代表人不服行政机关作出的撤换企业法定代表人的决定,只有以企业名义依法提起行政诉讼的,人民法院才予受理。当事人不服行政机关的经人民政府或者上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起行政诉讼,应以作出该具体行政行为的行政机关为被告。公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为,向复议机关申请复议,复议机关作出不予复议的决定,申请复议人对不予复议决定不服,向人民法院提起行政诉讼,应以复议机关为被告。
【全文】法宝引证码CLI.A.115265    
  
  《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)自颁布施行以来,对于保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权,具有积极的意义。另外,对于普遍提高我国行政机关的执法水平,提高党和政府在人民群众中的威信;对于维护我国的政治稳定,保障社会安定,都产生了深远的历史意义。但是,行政诉讼法还存在着许多不完善的地方,立法机关、司法机关以及专家、学者都在为它的完善进行着不懈的努力。笔者试就完善行政诉讼法的若干疑难问题,进行探讨,提出自己的意见和建议,供立法机关和司法机关参考,希望能起到抛砖引玉的作用。
   一、关于受案范围问题
  (一)人民法院应当受理当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服提起的行政诉讼案件。在过去的行政审判实践中,当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定及伤残评定不服提起的行政诉讼,人民法院基本不予受理。近年来,随着交通工具的迅猛发展,全国的道路交通事故逐年增多,由公安机关作出的道路交通事故责任认定也相应增多。然而,有不少当事人认为公安机关作出的责任认定不公正,有的公安机关办案人员与对方当事人有特殊关系偏袒对方,而自己没有充分行使陈述事实、提供证据、进行质证和作出辩论的权利,表示不服。在现实生活中,汽车司机与公安交通警察机关工作人员接触较多,司机与交警容易建立较深的感情。如果对交警的事故责任认定工作缺乏有效的法律监督,那么交警就容易在作出事故责任认定时袒护司机,对司机违反交通法规的行为打击、制裁不力,不利于教育广大司机遵守交通法规,从某种意义上讲这也是造成道路交通事故逐年增加的原因之一。另外,受害者由于其合法权益得不到充分保护,产生了不满情绪。鉴此,人民法院确有必要受理当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定不服提起的行政诉讼。人民法院审理行政案件,依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度,具有比较科学的审判监督制度和检察监督制度,人民法院保证当事人在行政诉讼中,依法充分行使陈述事实、提供证据、进行质证和作出辩论的权利,让胜诉者赢得堂堂正正,使败诉者输得心服口服。
  有不少学者已经意识到,如果人民法院能够受理当事人不服公安机关作出的道路交通事故责任认定,将会加强对公安交警机关执法工作的维护和监督,有利于加强打击和制裁违反交通法规的行为,有利于教育广大司机遵守交通法规,从而减少道路交通事故的发生。但是,他们认为,对道路交通事故进行责任认定,需要具有较强的机械专业知识的人员才能完成,而法官一般不懂机械专业知识,难以正确审理此类案件。笔者认为,虽然法官一般不懂机械专业知识,但是法院可以聘请具有较强的机械专业知识的人员为人民陪审员与法官组成合议庭共同审理此类行政案件,陪审员主要在事实认定上进行把关,法官主要在适用法律上进行把关。这样,就能保证此类案件在人民法院得到正确审理。因此,人民法院应当受理当事人对公安机关作出的道路交通事故责任认定不服提起的行政诉讼案件。至于人民法院能否受理当事人对公安机关作出的伤残评定不服提起的行政诉讼案件,许多学者认为不能受理。笔者认为,人民法院同样可以聘请具有较高医学水平的人员为人民陪审员与法官组成合议庭共同审理此类行政案件,陪审员主要在事实认定上进行把关,法官主要在法律适用上进行把关,这样人民法院就能够更好地正确审理此类案件。因此,人民法院也应当受理当事人对公安机关作出的伤残评定不服提起的行政诉讼案件。对于上述两类案件中,受害人认为自己的合法权益没有得到全面保护,可以根据行政诉讼法第11条第1款第(5)项规定,以申请公安机关履行保护人身权或财产权的法定职责、公安机关拒绝全面履行为由,向人民法院提起行政诉讼。另一方面,加害人认为公安机关作出的事故责任认定或者伤残评定,加重了他的责任,造成司法机关将会加重限制他的人身权,还将会加重他的经济赔偿责任,他可以根据行政诉讼法第11条第1款第(8)项规定,以公安机关侵犯其人身权、财产权为由向人民法院提起行政诉讼。
  (二)当事人以行政机关侵犯其法律规定的经营自主权为由提起的行政诉讼。
  1.行政诉讼法第11条第1款第(3)项,法律规定的经营自主权中的“法律”应该包括:全国人民代表大会及其常务委员会按照法定程序制定、颁布的法律性文件,国务院依据法定程序制定、颁布、批准的行政法规,有立法权的地方人民代表大会及其常务委员会制定、发布的地方性法规。法律有广义上的法律和狭义上的法律之分,行政诉讼法第11条第1款第(3)项中的“法律”,究竟是狭义上的还是广义上的?该“法律”首先包括全国人民代表大会及其常务委员会按照法定程序制定、颁布的法律性文件,应该是没有争议的。国务院和国务院各部委为了保证各方面的经济在全国范围内健康发展,制定和颁布行政法规以赋予公民、法人和其他组织自主经营的权利。行政法规对这种权利予以严格保护。这种权利必须得到切实的保护,才能保障全国经济的稳步健康发展,所以,当事人以行政机关侵犯行政法规赋予其自主经营的权利为由提起的行政诉讼,人民法院应当受理。各地方行政区域根据本地区的特殊经济状况,为了保证某些方面的经济得以健康发展,由县级或县级以上地方人民代表大会及其常务委员会制定、发布地方性法规,以赋予公民、法人和其他组织自主经营的权利。地方性法规对这种权利同样予以严格保护。因此,当事人以行政机关侵犯当地的地方性法规赋予其自主经营的权利为由而提起的行政诉讼,人民法院也应当受理。
  2.人民法院应当受理企业或者实行企业管理的事业单位以行政机关侵犯法律、法规明确赋予其法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会或者董事会的权利为由提起的行政诉讼。因为,法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会的权利,从表面上看,似乎主要是企业内部的人事权和行政管理权,但是,我们透过现象看本质,这些权利实质就是企业的自主经营权利。法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会,依职权作出人事任免,不是简单的人事任免问题。企业的经营意图要通过其工作人员去实现,那么它就必须任命一些能够执行其经营意图的人员,对那些不能执行其经营意图的人员就需要免去其职务,企业的人事任免是为经营作出人员上的保证,也就是经营工作的准备工作,所以法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会依职权对本企业作出人事任免的问题,实质就是企业行使经营自主权的问题。同样的道理,法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会依职权进行企业内部的行政管理,是为了协调企业内部方方面面的工作,使企业更富有凝聚力和战斗力,更好地实现企业的经营目的,企业行政是为经营作好组织上的准备。因此,法定代表人、职工大会、职工代表大会、股东大会以及董事会依职权进行企业内部的行政管理,其实质同样是企业行使经营自主权的问题。
  3.行政机关行使行政管理职权,对企业或者实行企业管理的事业单位实施了强制变更名称、改变企业性质、强行分立或者合并、核定资产的使用权或所有权等等具体行政行为,当事人不服,以行政机关侵犯法律规定的经营自主权为由提起行政诉讼的,人民法院应当受理。企业的名称关系到企业的经营方向和经营范围,同时,企业名称本身还可以起到一种广告作用,而广告又是企业实现经营目的的基础工作,广告实质就是经营工作。所以,变更企业的名称就是变更企业的经营方向、经营范围和经营目的。企业的性质决定着企业的经营形式、经营手段和经营目的,因此,改变企业的性质,实质就是改变企业的经营形式、经营手段和经营目的。企业分立或者合并,往往会改变企业的性质,改变企业的经营方向、经营范围、经营形式、经营手段和经营目的。核定企业资产的使用权,关系到企业对资产进行使用经营的权利。核定企业资产的所有权,关系到企业拥有多少资产,关系到企业在经营活动中的资信程度,以至关系到企业经营自主权的实现问题。此外,行政机关强制改变企业性质、核定企业资产的所有权,往往同时还会侵犯企业财产权,企业也可以以行政机关侵犯其财产权为由向人民法院提起行政诉讼。
  (三)行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或者决定,不是具体行政行为,行政机关在执行上述文件或者决定的过程中所采取的征收各种费用,提留、扣除各种款项的行为,虽然属于具体行政行为,但是当事人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。有些学者认为,行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或者决定,不是具体行政行为,但是行政机关在具体执行上述文件或者决定的过程中所采取的征收各种费用,提留、扣除各种款项的行为,是具体行政行为,当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应予受理。笔者认为,行政机关在执行行政机关有关集资的各种文件或者决定的过程中所采取的征收各种费用,提留、扣除各种款项的行为,虽然是具体行政行为,但是不服这种具体行政行为,实质就是不服文件规定或者决定。我们不能简单机械地看表面现象,而应揭示问题的本质。文件规定或者决定是具有普遍约束力的非具体行政行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,根据行政诉讼法第12条第(2)项之规定,人民法院不予受理。我们应该认识这样一个问题,当事人以行政机关违反法律、行政法规、规章和行政机关具有普遍约束力的决定、命令为由提起的行政诉讼,人民法院才可以依法受理。如果当事人的不服是明确指向法律、行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令,由此对行政机关提起行政诉讼,人民法院则不予受理。但是,当事人以行政机关在执行有关集资的各种文件或者决定的过程中,违反文件规定或者决定,以行政机关违法要求履行义务,对行政机关提起行政诉讼的,人民法院则应当受理。有些学者提出,我国目前乱集资、乱摊派的现象比较严重,特别是一些基层行政机关强制集资的现象更严重,这种现象的存在不利于党和政府与人民群众的联系。为了制止这种违法现象的发生,法律应该规定,公民、法人或者其他组织对行政机关规定、发布的有关集资的各种文件或者决定不服,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。笔者认为,虽然存在乱集资、乱摊派的现象,但是大部分行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或决定是正确的。比如,行政机关为了发展社会公共事业,作出合理、合法的集资决定。可以这样说,由于人们认识能力的差异,行政机关所作出的每一个决定,都会有一些人不服。假如公民、法人或者其他组织对行政机关制定、发布的具有普遍约束力的有关集资的各种文件或者决定不服,提起行政诉讼,人民法院应当受理,那么行政机关制定具有普遍约束力的有关集资的每个文件或者决定,都会被起诉到法院。这样,行政机关制定的具有普遍约束力的每一个文件或决定,岂不是成了须由法院通过的法律制度吗?司法权岂不是代替了行政权吗?因此,人民法院不予受理。但是,公民、法人或者其他组织认为行政机关制定、发布的有关集资的各种文件或者决定是错误的,可以向该行政机关及其上级行政机关反映自己的意见,建议撤销或者修改原文件和决定。这样,既可以避免司法与行政的冲突,又可以保证公民行使民主权利。
  二、关于管辖问题
  (一)原告可以选择被告行政区域以外最邻近的一审法院提起行政诉讼,但是该一审法院必须在被告的上一级行政区域范围内。根据现行行政诉讼法的规定.大部分行政案件都由行政机关所在地人民法院管辖。同一行政区域的法院与行政机关往往存在互相管束的关系。比如,公安机关交警部门有权管理法院的车辆,法院建筑房屋须由规划部门审批,特别是同级政府掌握着法院的财政权,政府首脑(一般兼党委领导班子成员)还掌握着法院的人事权。此外,法官免不了个人或者亲友请求当地行政机关办事。由于这些原因,法院往往不敢大胆地审理、执行行政案件,有些案件该受理的,却不受理,有些案件在判决时偏袒被告,特别是有些案件在执行中态度消极,久久不予执行,造成行政诉讼法颁布施行以来,人民法院的行政审判庭始终门庭冷落。目前,全国范围当事人不服具体行政行为的案件很多,但是起诉到法院的行政案件反而很少,致使法院不能有力地监督行政机关依法行使行政职权,因而行政机关的执法水平也得不到较快的提高。为了解决行政诉讼艰难的问题,许多专家、学者纷纷撰文,研究对策。有的学者提出,基层人民法院审理不服县级以上人民政府作出的具体行政行为案件确有困难的,可以报请中级人民法院审理。这个建议只有在中级法院能够审理其基层法院管辖的一审案件时,不可以为行政诉讼解决一定的困难。但是,中级法院的人力是有限的.在决定不审理其基层法院报请的案件时,那么基层人民法院仍然要审理自己审理确有困难的案件。实践当中,困难的确不少,中级人民法院也不可能包揽审理应由其基层人民法院审理的困难案件。笔者认为,要更加有效地解决行政诉讼难的问题,那么行政诉讼法就应该作出如下补充规定:“原告可以选择被告行政区域以外最邻近的一审法院提起行政诉讼,但是该一审法院必须在被告的上一级行政区域范围内。”如果行政诉讼法有了这条规定,行政诉讼难的问题就可以得到更彻底的解决。受诉法院不在被告同一行政区域,被告对受诉法院无权行使行政管理,对受诉法院没有管束力,因此受诉法院可以毫无顾忌地大胆审理、执行案件。原告认为被告所在地法院审理、执行案件,可能会影响公正办案,则可以选择被告行政区域以外的一审法院提起行政诉讼。当事人不服国务院各部门所作出的具体行政行为,提起诉讼的,则仍然应由被告所在地中级人民法院管辖,而不能由被告所在地的外地法院受理,因为国务院各部门的行政区域是全国。一般说来,国务院各部门的执法水平普遍比较高,其工作人员的素质也比较高,作出的具体行政行为出现错误相当少。他们作出的具体行政行为偶尔有错误,如果被法院纠正了,往往都会表示理解,有些部门甚至会感谢法院帮他们纠正错误。我国目前的行政诉讼状况,是告国务院各部门不难,告地方行政机关反而艰难。
  规定原告可以选择被告行政区域以外的最邻近的一审法院提起行政诉讼,同时,为什么还要规定该一审法院必须在被告的上一级行政区域范围内呢?首先,是为了降低诉讼成

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