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【期刊名称】 《政法论坛》
论警察腐败及其防治
【英文标题】 The Corruption of the Policemen and Its Measures of Precautions
【作者】 徐镇强何彩英【作者单位】 公安学刊浙江公安高等专科学校
【分类】 法律经济学
【中文关键词】 公安管理 警察腐败 表现类型 严重化原因 防治对策
【文章编码】 100—0208(2000)01—047—08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2000年【期号】 1
【页码】 47
【摘要】

警察腐败是指警察为了自己或他人的私利而违法违规,将警察权力私有化、商品化、市场化的行为。警察腐败的类型大致有权官交易、权物交易、权钱交易等8种。警察腐败严重化的原因主要有:商品经济和私有制,管理体制的弊端,法制不健全等。防治警察腐败的对策主要有:改革公安管理体制,消除警察职权与私利相连接的“黑色时空”,坚持政治建警原则,完善法制,依法治警,加强监督,严惩腐败。

【全文】法宝引证码CLI.A.115350    
  腐败作为一种社会历史现象,古今中外都存在,所不同的不过是形式、程度等相异而已。警察作为阶级专政的重要工具,作为国家的特殊暴力机关,也概莫能外。特别是近代以来,随着人类文明的进步,社会民主、法制的发展,以及大众传媒的日益开放、自由,国外海外有关政党政府特别是处于执法第一线的警察的各种腐败丑闻不断地被曝光,公诸于众,越来越成为公众所关注的社会热点问题。
  以全心全意为人民服务为自己工作宗旨的我国人民警察(这里仅指公安民警,同时为保持称谓上的一致性,将人民警察简称为“警察”,下同),当然有别于一切资本主义国家的警察。我国公安警察被老百姓誉为“和平时期最可爱的人”,中央领导同志也多次肯定,“国家安危公安系于一半”,“我们的公安队伍是有战斗力的,是可以信赖的队伍”。当然,也毋庸讳言,改革开放以来,特别是近年来,公安机关内的警察腐败现象不断出现,而且日益严重。据统计,1993年全国公安机关警察违法犯罪案件及参与人数比上年分别上升3.7%、6.2%:1994年又比1993年分别上升9.3%,8.6%:1995年共查处违纪违法的公安警察达到9745人,其中科以上领导干部就达1560人:1 996年全国共查处公安系统的违法违纪案件7791起,涉案警察达9623人;1997年全国公安系统又查处违法违纪案件7364起涉案人数达9043名。以上这些统计数字比之全国140多万公安警察总数量虽然很小,但每年发生这么多的违法违纪案件,足以触目惊心。可以毫不夸张地说,反警察腐败已刻不容缓!
  正是在这种背景下,笔者选择了警察腐败这一课题,试图通过对警察腐败的概念界定和表现类型的概括,以及警察腐败严重化态势的原因分析,探寻预防和治理警察腐败的方略对策,以抛砖引玉,求得共识。
  一、警察腐败的概念界定及其表现类型
  要深入研究警察腐败问题,首先必须科学、合理地界定其概念,以便在探讨具体问题时有一个大致统一的标准和有的放矢。
  综观当今国内外关于警察腐败的种种定义,可谓众说纷纭,但从警察腐败的本质内容上可以说认识基本相近。其中最有代表性的莫过于美国威斯康辛大学教授、著名的警察司题专家赫尔曼·戈德斯丁(Her man Gold stein)在其著作《自由社会的警察制度》中对警察腐败的界定,他认为,警察腐败是指“警察有意地在一定程度上为自己或为自己的亲朋好友获得私利而去滥用职权的行为”。在戈德斯丁看来,滥用职权和谋取私利是警察腐败的两个核心关键的要素,缺少其中一个就难以构成警察腐败。我国学术界在界定警察腐败概念,时,虽没有像戈德斯丁那样被公认的权威性的观点,但各种表述基本八九不离十,即围绕着警察的权力和私利而展开而各有侧重。
  毫无疑司,警察的腐败就其实质而言,就是警察权力的腐化。具体讲,所谓警察腐败即指为了自己或他人的私利而违法违规,将警察权力私有化、商品化、市场化的行为。私利性作为警察腐败的本质特征之一,这一点是无可争议的。但在这里笔者不敢苟同戈德斯丁的“滥用职权”一说。这是因为:按照我们国家的政策法律之规定,不少警察的腐败行为并不是因为其滥用了职权,而是压根没有去行使职权,如警察见死不救、敷衍塞责等的玩忽职守行为。应该说,这是最具有法律特征的警察职务类犯罪,也是严重的警察腐败现象,为此而受党纪国法处理的警察为数不少,如原河北省唐山市古冶区公安分局副局长韩某某坐视歹徒开枪杀人、玩忽职守案,原黑龙江省齐齐哈尔市富拉尔基区公安分局民警王某某、孟某某接警后推诿扯皮,不及时出警而导致一女大学生遭歹徒轮奸案等。在这些案件中,这些违法违纪的警察将党和国家赋予的神圣权力给私有化了,当作了“权利”,认为“权利不同于义务,可以行使,也可以放弃不用”。显然,这是典型的权力无为主义者。
  再一点,笔者还将违法违规性作为警察腐败的本质性特征之一。之所以作这样的考虑,是因为:其一,在我们国家,大凡警察腐败行为,都应当是违法违规之行为,且都会被党纪政纪国法所处理,不然就不是腐败,不存在要与腐败作坚决斗争,进行无情打击了。这是常理。其二,是否所有警察违法违规行为都是腐败行为呢?回答应当是肯定的。这一点与美国人的观点也是不同的。美国学者认为,“警察所从事的不合法行为不全都是警察的腐化行为”,譬如警察以个人身份进行偷窃,就不能算警察的腐败行为,只能称它是个人的违法偷窃。我们认为,一方面,身为国家执法者的警察,知法犯法,从事盗窃诈骗、杀人强奸、走私等犯罪活动,当属警察队伍中的败类,更应罪不可赦,另一方面,虽没有利用职权,仅以个人身份从事犯罪活动,但他(或她)严重地侵犯了警察的名誉权,败坏了警察的声誉和在公众中的形象,理所当然是警察中的腐败分子。事实上,在我们党和国家的有关文件以及中央领导同志的讲话中,都将上述这种人和事痛斥为腐败分子、腐败现象。这不是搞“唯身份论”,而是我们党和国家对人民的高度负责,以及对公务员特别是政法干警的高标准严要求。试想,身为公安政法干警,连一个最起码的公民都不如,去实施杀人放火等勾当,这不是腐败是什么,其三,将违法违规性作为警察腐败的本质特征之一,体现了我国的反警察腐败斗争既是一场政治斗争,更是一项法制性活动。改革开放以来,我们党和国家重申不再搞群众运动,强调依法办事,党的十五大又将实施“依法治国”的方略写入了党的文件。试想,如果我国当前所进行的声势浩大的包括反警察腐败在内的整个反腐败活动缺少了制度、法律作保障,那么,拥有12亿多人口的偌大一个国家将会出现何等的局面?总之,将违法违规性作为警察腐败的必各条件之一,既是由警察腐败的客观现实所决定的,更反映了我国在认识警察腐败现象上的科学进步态度。
  从以上关于警察腐败的概念出发,纵观当前我国警察腐败现状,笔者认为,警察腐败的类型大体上有以下八种:
  1.权官交易。即为了获得提拔、晋级、荣誉,或为了谋得某一特定的职位、待遇等而向主管部门、上级领导进行贿赂,或为了进行“集权统治”,违反干部任用政策,大肆提拔同乡同学、亲戚,培植亲信,搞裙带关系,拉帮结派等。这是一种警察人事制度、管理体制上的腐败现象,呈现出“买官卖官”和宗派主义的倾向,是近年新出现的警察腐败现象,虽被揭露、查处的不多,但潜在的数量不少,值得高度重视。
  2.权物交易。即在社会活动中,利用警察的身份或手中的权力,收受他人的诸如烟、酒、土特产品等礼物,或免费借用挪用他人或单位的交通通讯工具干私活,在饭店娱乐场所低价或免费消费,或私分、占用暂扣物品船物等等。此类警察腐败看似程度较轻,但由于其存在较为普遍,且有较大的社会迷惑性,感染力极强因此理应进行有力揭露和无情斗争。
  3.权钱交易。即将权力商品化、市场化,为了获得金钱而滥用警察职权。这类警察腐败尽管手法多样,形态各异,但目的都是共通的,即为了获利。可见,这类腐败是赤裸裸的、影响极坏最为严重的警察腐败形式之一。值得注意的是,近年来,贪污、贿赂、敲诈勒索等贪赃枉法、权钱交易的大案要案,占警察腐败案件总数的比例一直较高,1997年。全国就发生1222起,涉案1477人,其中万元以上的案件就有.307,起,10元以上的也有47起。而且,这方面的集体腐败突出,涉及不少层次较高的领导干部,仅1997年就查处了厅级干部154人。
  4.权色交易。即利用警察身份或手中的权力,经营或变相经营、参与桑拿按摩、歌舞厅等公共娱乐场所活动,或直接腐化堕落、奢侈挥霍花天酒地、卖淫嫖娼、养情人搞淫乱等。近年来,这方面的腐败案件也在不断上升,影响极坏,群众反映强烈,难怪社会上会有“某某警(指某一警种,下同,笔者注)来办案,还没破案人先醉,某某警站路边,乱扣乱罚乱指挥,某某警管治安,走到哪里哪里醉,某某警乱打转,吃喝嫖样样来,赶走嫖客自己干,步步走向黑社会”的攻击性民谣。
  5.权情交易。即警察在日常警务工作中,为了乡情、亲情、友情而越权办事滥用职权,或故意搞权力无为。这类警察腐败行为通常表现为:搞地方保护主义部门保护主义,徇私枉法,非法插手经济纠纷案件,通风报信、泄露公安机密包庇犯罪私放案犯等。
  6.刑讯逼供。在研究警察腐败问题时,国内不少学者对警察的刑讯逼供行为往往采取避而不谈的做法,有的也仅仅是点到即止。笔者认为,这种做法是有害于舆论导向的正确性的。固然刑讯逼供问题成因复杂,且大多数是出于义愤,为了工作而犯之,但我国是共产党领导的社会主义国家,一贯反对法西斯式的审查方法,三令五申严格禁止,并将其纳入刑法小词儿都挺能整的调整范围。事实上,警察刑讯逼供行为屡禁不止,相当普遍,仅1996、1997两年,全国就发生刑讯逼供致人死亡案件96起,死亡96人。更为恶劣的是,有的警察刑讯花样繁多,手段残忍恶毒,有的甚至致人死亡后为了逃避罪责,毁尸灭迹,令人触目惊心,难怪有的群众偏激地指责我们的一些警察折磨起人来比国民党特务还要凶。总之,笔者认为,刑讯逼供作为封建办案遗毒,至今仍普遍存在,勿庸置疑是警察腐败现象。而且,此类腐败行为由于其目的的特殊性——为了逼取口供,故归到哪种腐败类型中都不合适,只能单独作为警察腐败的一种表现形式。
  7.权力无为。这是相对于警察作为的违纪违法而言的。由于其是以权力的不作为为基本特征的违纪违法行为,故笔者将其概括为权力无为。具体表现为:不依法履行职权失职的,消极怠工、不负责任失职的,工作推诿敷衍塞责的,酗酒滋事,贻误战机,办事不认真,玩忽职守的等。对此前文已有论述。
  8.与职权无关的违法犯罪。即不是利用警察的名义和工作的便利,而是以个人(即公民)的名义所进行的违法犯罪活动。换言之,即警察个体所进行的违法犯罪活动,与警察职务无关。如警察报复杀人、故意伤害、走私贩私、吸毒贩毒强奸、赌博等。关于此类违法犯罪行为为什么也应属于警察腐败的范畴前文已有详述。这里需指出的是,国内有的学者将其称之为“警察的直接犯罪”或叫“警匪勾结”,笔者不敢苟同这些说法,因为作这样的概括,没能将此类警察腐败的基本特征——与职务无关表述清楚,要么指代不清,要么词不达意易产生歧义因此是不可取的。
  将警察腐败的类型概括为以上八个方面,可能仍会有遗漏或不恰当之处,但笔者认为:一是作这样的划分,抓住了“权力”和“私利”这两个警察腐败的本质特征,搞清了这两者之间的关系,二是作这样的划分,符合分类学标准,因为这八个子项都是同一层级上的,其间很少有交叉重复的成份,因此脉络相对较清楚,三是从理论上作这样的划分,有利于我们全面认识警察腐败的严重性和危害后果,也有利于我们探析警察腐败的深层次原因,寻找防治警察腐败的良策。
  二、警察腐败严重化的原因
  任何社会现象的产生、发展,都有其深刻的社会政治经济、文化、思想历史等方面的原因,警察腐败现象也不例外。如前所述,警察腐败现象历来有之,非常顽固,因此,探讨其产生的原因,既不能定格于眼前,也不能局限于国内,这就是说,必须把它放到古今中外的大视野上去寻找其一般性的规律。当然,就我国目前警察腐败严重化的态势而言,除了一般性原因外,更有其特定的时代性和中国特色。因此,在研究警察腐败原因时,必须紧密地结合我国实际。按照这样的认识,笔者认为,产生警察腐败的原因主要有:
  (一)商品经济和私有制是警察追求私利进而导致腐败的深刻的阶级和经济原因。这一点,一切剥削阶级国家的学者是很难看到的,即使认识到了,也不大可能公开承认。只有马克思主义者不仅能科学地加以揭示,也能公开地加以研究论证和进行斗争。正如马克思在《资本论》中所言,“私有制是万恶之源”,阶级、国家、犯罪包括警察腐败在内的一切官吏腐败等,统统地祸源于此。这也就是为什么警察腐败古今中外有之、且非常顽固的普遍原因。
  当然,诚如社会主义制度是人类社会最美好的社会制度,制度本身不可能产生犯罪一样,社会主义制度本身不可能导致警察腐败。看不到这一点,就不可能是真正的马克思主义者。
  联系当前我国客观存在的呈严重化态势的警察腐败现象,从阶级和经济原因上分析,主要是因为:
  一方面,虽然剥削阶级作为一个完整的阶级在我国已不复存在,但阶级斗争仍在一定范围内存在,甚至在某种条件下可能发生激化。特别是在改革开放以来,我们深刻总结十年“文革”的经验教训,废除了一切禁锢,大力创导解放思想、实事求是,重申不再搞一切运动,由此极大地活跃了人们的思想,开启了群众的智慧,激发了人民的创新积极性。但由于教育这一手没有硬起来,再加上伴随着西方资本主义国家商品、资金、技术而来的各种西方文化,特别是消极腐朽思想的大举登陆我国,并冲击我国的政治经济、文化、社会生活等各个层面,使我国传统的伦理道德、价值观体系发生了激烈的震荡甚至冲突。正是在这种情况下,一些境界不高、素质不好的警察的价值观发生了偏异,自由主义、拜金主义、功利主义等各种资产阶级的思想恶性膨胀,经不起花花世界的诱惑走上了违法犯罪的道路成为腐败分子。
  另一方面,我国正在建立和发展社会主义市场经济体制,允许、鼓励、扶植非公有制经济成份的适度发展。正是在这种情况下,商品经济意识和市场意识就会不断地深入人心,其所固有的负面效应也会不可避免地侵袭人们包括并非处于真空中的国家公职人员的思想。而一旦当包括警察在内的国家公职人员自觉或不自觉地将市场经济的一些普通法则运用到了公务活动之中,权钱交易等的腐败就不可避免了。为此,江泽民等中央领导同志一再告诫全党,滋生腐败的原因不可能一下子消除,反腐败斗争仍将是一项十分艰难而又长期的任务。
  (二)警察职业的特殊性为警察职权与私利的结合提供了更为便捷的条件,从而使警察腐败成为一个自古有之、极为顽固的社会问题的天然性根源。警察是阶级专政的重要工具之一是国家机器中具有武装性的刑事执法和治安行政力量,承担着打击犯罪和管理社会的天职,这种性质决定了警察职业的与众不同。具体表现为:1.权力集中。警察的性质决定了警察职权的多种性,即武装、刑事(主要是侦查)、治安行政职权于一体,这是任何一个国家机关都难以享有的。因此,警察不论职务高低,手中都掌握着一定的权力,特别是一些特殊部门的岗位,权力尤其集中。权力过于集中,则增加了腐败的机会和条件。一方面,犯罪分子为了逃避法律制裁,任何手段都可能使用,另一方面,部分群众为图办事方便,也会送给警察钱物或允诺某种好处,导致钱权交易的产生。2.环境特殊。警察是一支打击犯罪、维护社会治安的队伍,为了完成这一职业使命,警察经常需要出入一些藏污纳垢的场所,尤其是外勤警察,接触的社会黑暗面更多。警察在这样一个环境里活动,一方面,极易受封建遗毒、资产阶级腐朽思想的侵蚀,产生拜金主义享乐主义、极端个人主义思想,另一方面,往往成为被拉拢、贿赂的目标,因为警察的腐败是对犯罪分子、犯罪团伙生存的支持。警察若不注意自己的修养,情趣不健康,就会陷入腐败的泥潭而不能自拔。3.职业偏见。由于警察经常接触反面事物,不断揭露各种违法犯罪,久而久之,不仅会形成“脸难看,话难听,门难进,事难办”的职业病,而且养成“人人都不是好人”的职业偏见。这样,就为自己从事腐败活动提供了心理上的准备。4.缺乏监督。警察的工作性质决定了警察要经常进行独立性活动,同时还要经常接触一些贵重物品和金钱,缺乏相对透明度和必要的监督,这就为某些警察的腐败开了方便之门,是导致类似顺手牵羊式的挪用、侵吞等警察腐败的环境因素。这也是为什么警察系统的腐败要比其他部门来得多的关键性原因。这一点也一再为国际国内警察腐败的客观事实所证明。
  (三)管理体制的弊端是诱发警察腐败并使其恶性发展的重要原因。警察的性质及工作特点,决定了要建立一个完全科学、合理的警察管理体制近乎不太可能。纵观当前世界各国的警察管理体制,尽管各有特色、各有合理性一面但无一不存在这样那样的缺点和不足。我们国家长期以来一直沿用“条块结合以块为主”的警察管理体制。这一体制在过去计划经济时代的确是利大于弊,发挥了巨大的作用。但在建立和发展社会主义市场经济体制的今天,这一管理体制越来越暴露出许多难以克服的弱点甚至弊端,成为诱发警察腐败并使其恶性发展的重要原因。
  1.管人管事相脱节,造成警察队伍的“进口”和“出口”不畅。“条块结合,以块为主”决定了警察人事权在“块”上,即地方组织人事部门,“条”即公安机关无权(指决定权,下同)把握进人关、无权把握出人关,任免干部也困难重重。这样形成了管人的组织人事部门对警察的德才了解不足而了解熟悉警察德才的管事的直属领导部门无权管人。于是出现:(1)让极少数动机不纯、素质不好的人钻了空子,当了警察,继而违法犯罪,成为警察的害群之马。(2)极大地挫伤了一些有上进心、事业心的警察的积极性,部分人因此而“看破红尘”,成为“警察油子”。(3)抑制了开拓进取精神,使不少公安机关无所适从。(4)对警察的违法违纪案件,公安机关往往只有调查权而没有处理权,削弱了警察内部的反腐败力度,客观上助长了警察腐败的恶性发展。(5)削弱了公安思想政治工作的力度。虽然公安机关内部有健全的思想政治工作机制,但所乏权和物作保障的思想政治工作在当前的市场经济形势下难免失之空泛,缺乏力度。
  2.财权和事权相脱节,导致警察经费不足,装备落后。尽管“以块为主”,但“块”的地方财政困难,对公安机关爱莫能助。这样,就出

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}邓小平文选第3卷(C).

{2}党的十五大报告和中纪委1998年以来的有关文件(Z).夫妻本是同林鸟

{3}公安建设1998年全年册.

{4}美国社会中的警察(M).北京:群众出版社,1997.

{5}明境周刊,1998,

{6}公安大学学报,1997(5).

{7}警学研究,1997—1998两年册.

{8}公安学刊,1999(1).

{9}警察科学,1998(1).

{10}公安科学研究,1997(2).

{11}云南警学,1997(4).

{12}湖北公安高等专科学校学报1998(3).

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