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【期刊名称】 《政法论坛》
认真对待权力:公共预算的法律要义
【作者】 熊伟【作者单位】 武汉大学
【分类】 宪法学
【中文关键词】 公共财政;公共预算;权力控制;民主财政;预算法修改
【期刊年份】 2011年【期号】 5
【页码】 40
【摘要】

与公共财政相适应,预算在凸显其“公共性”的同时,更多地表现出“权力性”。践行民主财政,实现人民对政府的控制,是现代预算制度的必然要求。公共预算必须认真对待权力,正因为如此,预算作用的发挥与一国权力架构息息相关。不过,预算法侧重于相对微观的程序控制,其技术性超过政治性,难以承担制约权力的全部重任。虽然中国预算改革进展多年,成绩显著,但是,其所赖以发挥作用的权力体制并未理顺,因此,只能谨慎评估中国预算改革的进步空间。而对于预算法的修改,更应该认识到其有所能,有所不能,不宜对其寄予太高的期望值。

【全文】法宝引证码CLI.A.1159939    
  一、公共财政的权力性与预算之定位
  在一个国家走向现代化的进程中,公共财政、市场经济、民主政治是一系列相互嵌套的制度选择,公共财政突出了财政的“公共性”。在收入端,财政收入面向全民课赋,“聚众人之财”;在支出端,财政支出用于执行公共职能,满足公共需要,“办众人之事”{1}。从行为和操作上,公共财政借助一个公共性的财政运行机制,使公共财源得以配置、总量和结构得以有效安排,公共性目标也因此得以实现。而这种所谓“公共性”的机制,其实就是一种财政民主决定机制,也可以说是一种权力制约机制,财政收入和支出都要体现对人民主权的遵从和尊重。
  公共财政保障人民权利、限制政府权力的禀赋,从另一个层面展示了财政的“权力性”{2}(P.53-76)。对财政权力的控制程度和运用能力,直接决定一国的民主法治水平。英国、美国、法国的宪政经验充分印证了这一点{3}。事实上,财政是庶政之母,是一切政权运作的物质基础。财政收入源于人民缴纳的税费,直接关乎人民的财产和自由。财政支出影响公共福利,与国家权力分配息息相关,也决定着国家存在的目的和意义。因此,公共财政所谓的“公共性”,固然与财政收支的范围和结构有关,但更重要的是“谁”以“何种方式”决定财政。一个不受人民制约的政府,即便财政收入向民众有所倾斜,也不见得符合公共财政的要求。
  中国自1994年确立市场经济体制以来,便开始推动与其相适应的财政体制改革。1998年12月,全国财政工作会议提出构建中国公共财政基本框架。2003年10月,中共十六届三中全会又决定,在建成公共财政初步框架基础上,健全和完善公共财政体制,并提出要健全公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任。2007年10月,中共十七大提出,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。透过公共财政改革的路线图可以发现,中国公共财政改革分三个方面逐步推进:在财政基本体制领域,完善中央地方分权和财政转移支付;在财政收支领域,推进税收改革,优化财政支出,推行民生财政;在财政管理领域,加强预算管理和监督。这些改革扭转了生产建设性财政少消费、广积累的缺陷,广大人民开始分享改革发展的成果,财政管理的效率及规范化程度也大大提高。
  但不无遗憾的是,中国公共财政改革仅着眼于经济层面,尤其表现为优化财政支出结构、推行民生财政上,而忽视了公共财政的政治属性,淡化了其法治属性和保障,湮灭了其权力约束功能。迄今为止,中国财政的法治化程度仍然很低。大到财政体制法、税收基本法,小至转移支付法、国债法、规费法等,目前仍尚付阙如。此外,税法的规范性效力级次低、法治化程度严重不足,而预算法更是形同虚设,没有发挥应有的作用。政府主导下的公共财政体制改革,意在建立与市场经济相适应的财政体制,出发点和初衷当然极其美好,但是,如果缺乏法治化建设,缺乏对自身权力的约束,改革实践极易变形和走样,最终导向权力滥用和腐败。而要解决这一问题,必须借助于公共财政的运行机制,凸显其核心理念,充分发挥财政预算的权力制约职能。
  从形式上看,预算只是政府的财政收入计划,是政府行为和职能的事先计划和安排。但是,由于预算和决算都需经代议制机关批准,预算执行要接受代议制机关的监督,并可追究政府违反预算收支的法律责任,代议制机关实际上决定政府的具体职能,以及行使职能的方式、范围和方向,决定政府的各项工作是否能获得相应的经费支持,同时监督经费的使用是否达到目的、有无浪费,等等。可见,预算不是简单的数字游戏,而是控制和约束政府的工具、方法和技术。正如学者所言,“概一国之法治,莫重于规范国家权力的运作,限权之关键,首当是对国家财权的掌控,而控财之要义,则在于支配‘国家钱包’的预算。”{4}(P.360)
  由于我国对公共财政的定位偏差,预算的作用并没有得到足够重视。形式上,预算必须经过同级人民代表大会的审批,但是,由于人民代表大会的会期短,事务多,而人大代表事前又无法接触预算草案,特别是由于预算编制过于粗糙,人大代表缺乏财经专业能力,预算审批的过程往往就是走过场,通过预算控制政府权力的愿望也随之落空。更纠结的问题是,按照现在的党委领导体制,预算草案在提交人民代表大会之前,必须经过同级党委的批准。受党委领导的人民代表大会如何去审批经过党委批准的预算,是我们必须深入思考的问题。实践中,预算草案经党委决定后,人大在审批环节的作用甚微。此外,目前人大代表的官员比例过高,且全部实行兼职,对其有效行使审批权也会有重大影响。尽管自进入新千年以来,预算改革的步伐逐渐加快,特别是地方预算改革亮点纷呈,但是就整体而言,预算控制和约束权力的作用远没有发挥出来,预算所蕴含的宪政品质没有得到应有的彰显,认真对待权力仍然是公共预算的第一要务。
  二、权力自我约束与财政民主决定:中国预算改革的一体两面
  虽然中国财政改革忽视了预算的法治属性,但并不是说,财政权力完全失控,不受任何约束。实际上,中国共产党基于自己的执政理念,无论是从树立自身合法性的角度,还是从督促政府改善形象的目的考虑,对财政权力的约束客观存在,且的确发挥了积极向上的作用。其具体体现是,政府强化内部管理,加强财政的统一性建设,提升财政的规范化程度。另一方面,随着人民代表大会制度的完善,其代议制性质体现得更加明显,人民代表也更能代表人民的利益和意志。在这种情势下,人民代表大会对预算的控制日趋强化,财政民主主义在中国也渐渐有了实现的空间。其具体体现是,各级人民代表大会及其常务委员会逐渐强化预算控制,对预算编制、审批和执行都提出了新的要求,预算监督的力度也前所未有。在这两种因素的交互影响下,中国的预算改革正逐步向前推进,走出了一条富有中国特色的道路。
  新中国在成立之初,为加强对财政资金的规范管理,政府即建立了财政预算制度。不过,在1995年预算法生效之前,并没有任何法律规范预算行为,预算规则都是由政府制定的。例如,1991年的《国家预算管理条例》就是由国务院制定的。这本身反映出政府对预算权力的自我约束。此外,国有资本经营预算在建立之初,也完全属于政府的内部管理行为,没有法律对此提出明确要求。只是在《企业国有资产法》生效之后,上述预算才成为了法定形式。社会保障基金预算虽然没有全国性的方案,但地方政府也早就在试点和实验。[1]此外,1996年财政部推行政府性基金预算时,一开始并不需要报送人大审批,稍后才逐步纳入人大审批{5}(P.134)。可见,政府在预算改革方面一直走在立法之先。
  1998年中央提出建立公共财政体制以后,预算管理改革驶入快车道,一系列改革措施纷纷亮相,如2000年部门预算制度改革、2001年国库集中支付制度改革、2001年收支两条线管理改革、2007年政府收入分类改革、2008年政府预算信息公开改革等。部门预算制度要求各部门将所有收支纳入到预算,体现了预算的完整性和统一性。国库集中支付制度有利于库款的统一调度,避免了单位挤占、挪用和截留财政资金。而通过收支两条线改革,实行收缴分离、收支分离,强化了对预算外资金的监管。至于政府收支分类改革,其核心是对政府收入进行统一分类、建立新的政府支出功能分类体系和支出经济分类体系。这些都属于政府权力自我约束的类型。
  特别值得一提的是,自2008年以来,随着《政府信息公开条例》颁布实施,预算信息公开不断向纵深发展。2010年,共有74家中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表,18个省份的财政厅向社会公开了公共财政预算和政府性基金预算表,云南、重庆等12个省份按月度或季度公开了预算执行情况。[2]在此基础上,财政部出台了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见光宗耀祖支撑着我去教室》,预算信息公开进人制度化阶段。2011年3月8日,财政部公开承诺,要推动各个部门公开“三公”经费,让公众有机会监督公车消费、公务招待和因公出国。[3]2011年5月4日,国务院召开常务会议,要求地方政府及其有关部门要比照中央财政做法,公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算,并做好部门预算、“三公”经费等公开工作。[4]政府将自己的财政收支公诸于众,暴露在公众的视野下,是公共权力自我约束的又一例证。
  以上展现了我国公共预算的改革历程。这些改革没有立法的规定,没有人大的授权,完全是政府内部的自主创新。尽管在这个过程中,执政党的推动作用不可忽视,社会舆论的压力也客观存在,但是,政府自我约束的勇气仍然可嘉,效果也十分明显。通过这些改革,乱收费、预算外资金日益萎缩,政府浪费、腐败之风有所遏制,预算信息日益公开,财政透明度渐次提高。更为重要的是,这些成果为进一步改革奠定了基础,为实现通过预算对财政的控制,从制度上、观念上和技术上提供了契机。
  从另一方面看,政府权力之所以能够自我约束,并非完全是出于自省,常常也是基于外在的压力,包括改善执政基础、回应舆论需求、增强政治合法性,等等。在此过程中,立法机关的推动是一个不可忽视的因素。例如,1999年,全国人大常委会就对中央推行部门预算提出了明确的要求。2007年,《各级人民代表大会常务委员会监督法》的实施,自然会对政府预算改革产生新的触动。此外,政府每年的工作报告需经人大审批,更会在无形中对政府产生压力。所以说,政府预算改革为实施财政民主创造了条件,而财政民主又进一步推动了政府预算改革,二者相辅相成。
  与此同时,预算服务政府管理的作用也不可偏废。政府预算越精致,表明其管理能力越强。政府预算越发达,人民通过预算控制政府就越便利。例如,如果没有详尽的部门预算制度,要想深入了解每一笔财政开支就十分困难;如果没有国库集中支付制度,政府对财政资金的掌控就会十分软弱;如果没有良好的政府收支分类体系,预算项目就难以条分缕析、相互印证。从政府首长的立场出发,为充分了解自身的财政情况,让有限资金效用最大化,防止资金被隐瞒、挤占、挪用、贪污等,也必须建立强有力的政府预算。就此而言,政府逐渐压缩预算外资金,规范预算收入和支出,推行预算公开化,无疑都是值得肯定的举措,今后还应该继续加强和推广,不能一味地强调财政民主而忽视政府预算管理。
  三、预算法修改能做的和不能做的
  现行预算法于1995年1月1日正式实施。该法分配预算管理权力,设定预算管理流程,从而规范了预算行为,保障了财政管理的规范进行,其历史作用毋庸置疑。但是,随着社会发展和时代变迁,预算法的时代缺陷日益暴露,其中的很多规定不能适应市场经济公共财政的需要,尤其是其理念与民主法治原则有所偏离。因此,预算法的修改是一个紧迫而又现实的问题。
  预算法制定于社会主义市场经济体制理论提出的初期,整个社会还笼罩着浓厚的计划经济色彩,权力至上的观念还处于支配地位,政府和民众的法治意识都比较淡薄。受此影响,预算法的立法重点并不在于如何加强财政民主,实现人民通过预算对政府权力的控制,其指导思想仍然承袭国务院制定的《国家预算管理条例》,旨在突出政府对预算的管理,实现政府对经济的调控作用,增强政府预算行为的规范性。[5]国家预算管理条例第1条和预算法第1条都是关于立法宗旨的规定,二者除了文字上的表述略有差异外,在内容上基本没有什么区别。例如,它们都强调国家预算的分配和监督职能,都强调加强国家对预算的管理,强调国家预算对经济的调控作用。至于预算对政府财政收支的规范作用,人民通过预算对政府权力的制约作用,无论是在国家预算管理条例还是在预算法中,都没有得到明显的体现。因此,预算法其实就是一部翻版的国家预算管理条例,其在立法理念上并无多少创新。
  诚如李炜光教授所言,预算法之“老”,并不在于它的条款多么陈旧过时,而是民主法治的精神、约束政府的宪政理念未能浸润于其中,过多的未经界定的财政支配权力被赋予了行政部门以至官员本人{6}。因此,必须明确的是,此次预算法的修订,应彰显预算的民主统制理念,突出代议制预算的主导地位,推动预算由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”转变。
  为贯彻这一理念,在修改预算法时,首先要坚持预算公开性原则。财政民主最基本的含义就是,政府的财政收支由人民做主,由人民决定、受人民监督。要做到这一点,预算信息理所当然应向人民公开。预算不仅应向人大代表公开,让他们知道并详细了解,而且应该向社会公开,便于接受公众的监督;不仅审批通过之后预算应该公开,政府报送人大审批的预算草案也应该公开,政府在预算编制阶段还应向人民征求意见。通过这些形式,预算民主不仅只借助于代议制机关,而且还可以一定程度上由全民参与,彰显直接民主的功效。当前,我国正在推行预算公开,且已经取得了明显的成效。但这种公开还只限于已批准的预算,且公布出来的数字非常粗糙,无法对应于各种具体的开支。此外,公众的参与程度也受到很大限制。因此,预算法修改时要继续推进预算公开,不能满足于现有的成就。
  贯彻预算民主理念,还应坚持预算完整性原则。其基本要求是,政府所有的财政支出都必须纳入到预算之中,除了特别紧急的情况外,不应有预算以外的财政支出。而要落实预算完整性原则,首先必须取消预算外收入,不允许财政资金“制度性”地在预算外循环,以此杜绝预算外支出的可能性。2000年推行部门预算改革后,预算外资金被要求编入部门预算。但实践中,人大对部门预算议而不批,部门预算并不具有法律约束力,因此其控权色彩、民主价值极其微弱。其次,对于财政超收,也应该借助预算制度进行规范。收入征收的依据不是预算,只要有法律依据,就应该百分之百征收,无论是否超过预算。不过,未经预算,政府不应动用超收收入。只要将财政开支的口子扎紧,收入是否超过预算根本不是问题。如果做不到这

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}高培勇:“公共财政:概念界说与演变脉络—兼论中国财政改革三十年的基本轨迹”,载《经济研究》2008年第12期。

{2}蔡茂寅:“财政作用之权力性与公共性—兼论建立财政法学之必要性”,载《国立台湾大学法学论丛》1996年第25卷第4期。

{3}熊伟:“宪政与中国财政转型”,载《法学家》2004年第5期。

{4}徐志雄:《现代宪法论》,台湾元照出版有限公司2004年版。

{5}刘剑文、熊伟:《财政税收法》(第5版),法律出版社2009年版。

{6}李炜光:“(预算法)修订的突破效应”,载《双周刊》2008年第17期。

{7}罗春梅:“‘法定支出’在中国:现状、成因及对策”,载《财政与税务》2005年第6期。

{8}王绍光:《美国进步时代的启示》,中国财政经济出版社2002年版。

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