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【期刊名称】 《法学论坛》
构建我国金融监管体系的法律思考
【英文标题】 On Constructing Monetary Supervisory System in China
【作者】 沈红雨【作者单位】 中山大学法律系
【分类】 金融法【期刊年份】 1998年
【期号】 6【页码】 23
【全文】法宝引证码CLI.A.111372    
  
  金融监管,即金融监督和管理,其理论和实践在发达国家已有很长的发展历程,虽然各国因历史沿革和经济发展程度不同而建立了各有特点的金融监管体系,但仍有一些共同之处,这便是限制金融机构的过分竞争和垄断,维护金融体系的安全和稳定。由于这一目标的长期存续,即使在80年代金融自由化过程中,发达国家也没有简单否定金融监管的必要性,相反将其作为管理自由化趋势的一道“安全防线”并予以加强,以减少金融体系的系统风险。在目睹发达国家金融自由化所带来的金融业竞争活跃、金融市场日趋繁荣乃至社会资源配置优化等效益之后,发展中国家也相继进入金融自由化阶段。但是,智利、乌拉圭、阿根廷三国金融改革的失败以及东南亚金融风波乃至亚洲金融危机的蔓延,都是放松金融管制、忽视金融监管所导致的结果。从正反两方面事例不难看出,金融监管在金融发展和改革的任何阶段都是必不可缺的。
  一、构建我国金融监管体系的必要性
  首先,加强金融监管是由金融业的高风险性、自然垄断性和信息不对称性决定的。众所周知,金融业与其他行业相比,整体的高负债性十分突出,尤其是银行业,其资金来源主要是吸收的外来资金,自有资本所占比例较小;同时,金融业尤其是银行业又具有“界外效应”(Extermality),[1]从国际金融交易的迅速发展来看,金融风险不仅在金融、经济领域内衍化,还可能使政府面临政治危机,进而威胁到国家安全。因此金融监管不单是个金融问题、法律问题,更重要的它还是个关系国际政治和国家安全的大问题。金融业的自然垄断性(Natural Monoply)是指无规制的自由竞争结果导致企业规模扩大,劣势企业纷纷退出市场,最终形成一个行业的集中或单一生产者市场,出现自然垄断者,破坏行业的市场公平竞争。金融业的信息不对称性(Information Asymetry)则指信息在交易双方分布的不均衡性,而金融机构在信息掌握方面占有绝对优势。金融监管目标恰恰就是维护投资者、存款人的合法权益和维持行业内的公平竞争,着眼点是对金融业的自然垄断性和信息不对称性加以修正和控制。[2]
  其次,从我国目前的情况来看,存在着诸多金融隐患。在这次亚洲金融危机中,人民币币值岿然不动,使中国在世界金融领域内树立了良好的声誉,被誉为“世界绿洲”。但这并不意味着我国的金融监管措施有力,实际上我国金融监管存在诸多薄弱环节,潜伏着种种隐患。决策层将我国金融隐患归结为:(1)金融机构的不良贷款比例较高;(2)非法设立金融机构,乱办金融业务现象严重;(3)股票市场仍然存在着某些过分投机现象和泡沫因素;(4)金融机构缺乏对经营管理人员有效监管和约束,致使一些经营者违规经营,甚至出现金融犯罪活动。[3]
  如何消除或控制诸多金融隐患,首要的一点就是对金融机构及其经营活动实行严格监管。金融监管体系之所以与金融机构体系、金融市场体系并列为我国今后三年内建立和完善的重要课题,原因就在于它不仅是金融体系的一道屏障,而且是金融体系的一块基石。世界各地的金融监管历史已经证明了这一点。对金融业起步较晚的我国来说,更有必要加深对这一问题的认识。要防范和化解金融风险,规范和维护金融秩序,构筑一个安全稳健的金融体系,就必须构建金融监管体系。因此,建立和完善我国市场经济条件下的金融监管体系已是一项刻不容缓的重点建设工程。
  二、构建我国金融监管体系的法律思考
  (一)金融监管模式的确立
  当今世界各国的金融监管模式大致可分为一元化监管模式和多元化监管模式两种类型。一元化监管模式在发展中国家采用较多,即由单一的金融监管机构(通常为中央银行)代表政府对金融业实施监督和管理。其优点在于监管权的集中有利于提高监管效率,避免监管力量内部消耗;同时监管权的明确有利于保证监管的独立性,排斥其他政府机构的干预。其缺点是监管工作涉及领域众多,工作量大,中央银行单一监管常会导致监管不力或流于形式。西方发达国家往往采用多元化监管模式,即由财政部、中央银行和其他金融监管机构在不同的权限范围内负责对不同对象的监管。例如美国主要的金融监管机构有联邦储备系统、财政部货币监理署、联邦存款保险公司、存款机构总署及各州的金融管理机构;再如法国的法兰西银行委员会实际负责金融的监管和检查工作,但它需与财政部、国家信贷委员会、银行监理委员会共同执行监理任务。
  多元化监管模式在信息获取和处理上优于一元化模式,然而实践中存在着一定的职能交叉现象,各监管机构之间的协调与合作也有一定困难。
  目前我国金融监管的主要法律依据来源于1995年3月18日颁布的《中国人民银行法》。该法将中央银行的监管职责分为货币监管、金融市场监管、金融机构监管及外汇和黄金监管,同时设“金融监督管理”专章明确了中国人民银行的监管权力和监管范围。从立法思路来看,我国金融监管体系遵循的是以中国人民银行相对独立性为基础的一元化监管模式。但在实际操作中该模式具有一定程度的不确定性,具体表现在以下几个方面:

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  1、事实上存在着多重监管主体。从金融监管的实际运作来看,中国人民银行负责监督管理银行业、信托业和保险业,负责审批证券机构;国务院证券委员会(以下简称证券委)和中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)负责监管证券机构的活动和证券市场交易;国家外汇管理局(由中国人民银行管理)负责外汇和外债业务的监管。其中证券监管主体的组成尤为错综复杂。除证券委和证监会这两个专门的证券监管机构外,中国人民银行、国家体改委、财政部等不同程度地行使对证券市场的管理权。这种“多头监管”状况是与当今世界证券市场监管集权化和专门化趋势背道而驰的,事实上也造成了监管效率低下。证券监管体制不顺、证券委与证监会和中国人民银行的监管分立严重影响了一元化金融监管模式的建立和完善。
  2、监管主体授权不明,权责界限不清,监管主体之间协调困难。对中国人民银行的金融监管授权随着《中国人民银行法》的颁布得以明确化,该法第30条规定:“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理。”在《商业银行法》、《保险法》、《外资金融机构管理条例》等法律法规中都明确了中国人民银行金融监管主体的法律地位,这表明中国人民银行是我国金融监管体系的核心主体,其行使监管权有明确的法律授权,减少了职权行使中的随意性和不稳定性;这同时也说明我国在监管立法技巧方面日趋成熟。但是尽管有母法的授权,中国人民银行的监管职权因没有相应配套的实施细则而难以落到实处。
  《外汇管理条例》对中国人民银行和国务院外汇管理部门的监管权限作了分工。前者根据货币政策的要求和外汇市场的变化,依法对外汇市场进行调控;后者依法监督全国的外汇市场。然而在外汇市场风险的预警、报告呈送、处理以及两者之间如何进行磋商协调等方面仍缺乏相应的制度规定。
  证券委和证监会的监管主体地位是目前学术界最有争议的讨论热点。《股票发行与交易管理条例》虽然将证券委和证监会的监管主体地位确定了下来,但是无论从理论还是实践上考察,都有着相当大的缺陷。从监管主体的性质看,证券委是全国证券市场的主管机构,隶属国务院,但其组成委员单位众多,实际上是一个由有关部门负责人组成的议事和决策机构,具体监管权的实施必须交与证监会,而证监会作为证券委的监管执行机构仅是个事业单位,对此有学者提出它不属于职权性行政主体的范畴,而属于授权性的行政主体。[4]证监会的这一定位,使其难以担当证券市场监管的重任。从实践来看也存在由于证券市场监管机构权威性不够、监管权限不清,造成地方监管机构权力被架空的局面。
  3、监管主体职权受制的历史性。长期以来人民银行按行政区划设置机构,滋生出监管过程中的地方保护主义现象,严重制约了人民银行的监管权行使。针对基层金融秩序混乱的局面,人民银行总行已于今年作出决定,撤销在31个省、自治区和直辖市的分行而建立大范围的跨省的地方分行。这一举措无疑会对阻止地方政府干预银行监管起到良好效果,然而也不能忽视地方监管机构职权长期受制的历史沉淀因素。人民银行分支机构的授权分责过程中,每增多一个环节,其监管权就弱化一层,单凭区划设置的改变恐怕很难彻底根治基层金融监管薄

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