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【期刊名称】 《法学论坛》
农民具体权利的有效保护
【副标题】 一个法社会学的多维视角
【英文标题】 The Effective Protection of the Farmers Material Rights
【英文副标题】 A visual Angle of Many Dimensions of Law Sociological
【作者】 刘炳君【作者单位】 山东政法学院
【分类】 农业经济法
【中文关键词】 社会分配;土地权利;社会保障;教育权利;农民工权益
【英文关键词】 social distribution;land rights;social security;educational rights;peasant workers’rights and interests
【文章编码】 1009—8003(2007)01—0082—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 1
【页码】 82
【摘要】

农民具体权利的立法进化实际上是一种与时俱进、安而不忘危、治而不忘乱的忧患思维。农民问题过去是中国革命的中心问题,今天和今后一个相当长的时期是中国社会主义建设的中心问题。21世纪上半叶,保护中国农民权益的首要任务应定位于实行具有法治意义的、饱含公平正义价值的具体权利立法,依法有效地保障农民之经济社会权利。化解农村社会矛盾的所有对策的核心价值必须以农民权利的有效保护为切入点和落脚点,尤以改善农民具体的民生、民权之福祉为要,通过整合良策引入立法着重解决农民的现实问题。同时,依据自然正义准则,结合成规制定法,依托发展着的社会实践不断探寻新的社会规则,促进社会的良法善治。

【英文摘要】

Legislate evolution of peasant material rights are actually one of suffering thoughts about advancing with the times,nonforgetting crisis in prosperity,non—forgetting turmoil in government.Peasant problem is the center problem of Chinese revolution in the past,and is the center problem of Chinese socialism construction today and in the long future.On the first half of the 20th century,the chief task of protecting Chinese peasant rights is to push peasant material rights’legislation about having significance of ruling by law and containing justice value.And then peasant economic and social rights would be protected legally and effectively.The center value of policies to solving country social contradiction must begin from protecting effectively peasant rights.The most important thing is to improving peasant material rights about people’s livelihood and civil rights,and then to solving peasant material problems by lawmaking after combining good policies.And at the same time.we should make positive laws according to the Me of natural justice,should find often new social rules on the base of developing social practice,and then we will promote good law and ruling of the society.

【全文】法宝引证码CLI.A.171659    
  由于发展阶段的限制,建国以来,政府通过工农产品“剪刀差”、征收农业税费和以极低的价格从农村征用土地等方式为整个中国工业的腾飞、城市高速发展积累了巨额财富,但这几乎拿走了农业和农民剩余。国家资源分配的不平等,使农业在为工业化进程承担积累重负的同时失去了从传统农业转变为现代农业的自身发展机会。加之政府长期实行的城市偏向分配政策和制度,加剧了城乡居民之间收入和负担的失衡,农民失却了促成权利增量所依赖的物质基础。
  随着近30年的改革开放,中国农民的权利生态虽得到了长足的改善,但社会转型中,曾过分强调“效率优先,兼顾公平”的价值取向,社会成员共享社会发展成果的理念未能真正建立。部分农民基于历史的、文化的、经济的、政治的原因,在市场经济社会的生存发展博弈中日益处于被动地位,发展态势明显滞后,客观上沦为社会的弱势群体。应当承认,相当一个时期内,中国最穷的人在农村,最弱势的群体是农民,最不稳定的产业是农业。
  自建设法治国家成为共和国国策以来,我国对于农民权益保护的理论与实践,并不缺乏抽象的、宏观的宣示层面的气度;但又必须承认,我们亟需具体的、且富有壮士断腕魄力的实践;21世纪上半叶,中国农民权益保护的首要任务仍应定位于依法有效制约公权力;力行具有法治意义的、包涵公平正义价值的具体立法、行政和司法举措,注重调整业已存在的贫富严重失衡态势,依法有效地保障农民之经济社会权利。进而,依据自然正义准则,结合成规制定法,依托发展着的社会实践来探寻新的社会规则,促进社会的良法善治,同时,对有违社会一般正义的陈旧规则予以理性批评和反思,并提出切实可行的矫正路径,这就是责任政府和持有社会良知的人们应当始终追求的目标。
  笔者认为,化解农村社会矛盾的所有对策的核心价值必须以农民权利的有效保护为切入点和落脚点。当前尤以改善农民具体的民生、民权之福祉为要,通过整合良策引入立法着重解决农民的现实问题,最大程度地实现善治。
  一、整合良策,健全法治,大力调整社会分配关系
  现阶段,保护农民权益不能单纯地依赖于免除税收负担与治理乱收费问题。关键在于改革城市偏向的分配政策和制度,实现国民财富的公平分配。国家必须立足于通过稳定的法治建设来有效保护农民权益,着眼于增进社会公平,在资源宏观分配上向农村和农民有较大的倾斜,以扶助先天不足的农民逐步参与市场竞争。
  为此,立法层面上充分整合关涉农民利益、深受农民称颂的良策,关注民生,更加注重社会公平和社会稳定,让农民共享改革发展成果。坚持对农村“多予少取放活”,特别要在“多予”上采取措施;不断增加农民经济权利含金量,通过规范的立、改、废,以刚性的法律来巩固改革成果,着力调整社会分配关系。调整国家投资方向将重点转向农村,压缩一般性开支,向农村教育和农村社会保障、公共卫生等经济社会发展的薄弱环节倾斜;向困难地区和弱势群体倾斜。
  应当看到,取消农业税仅仅是调整社会分配关系的重要一步;关键又在于能否加大财政转移支付的力度,确保农民负担不会反弹;而全面推进农村综合改革则是整个改革成败的关键之关键。我们应当清醒地认识到,取消农业税,减轻了农民的负担,确实使农民立即得到了实惠。但取消农业税后,能否逃出“黄宗羲定律”的怪圈,巩固和发展农村税费改革成果的任务仍然十分艰巨。我国历史上对农业税制进行过多次变革,每次变革的原因都源于农民负担过重。历史给我们的教训是,不能让政府设置的机构和财政供养的官吏过多,否则,必然出现“生之者寡,食之者众”的现象。要想从源头上解决农民负担重的问题,就必须从制度上、体制上改革县乡机构设置,克服机构臃肿、人员过多的弊端。否则,难以确保改革成果的持续巩固。
  二、完善土地资源立法,赋予农民土地权利以强有力的法律保障
  我国经济发展进程中始终对土地怀有巨大依赖,大量的农业土地转化为城市和非农用地。通过国家强行征用的方式将土地从农民手中征走,继而将土地出让给新的用地者,这种转化通常是被垄断的。农民在得到些许补偿后,便永久丧失了土地权利。伴随着中国快速的工业化和城镇化进程,大批农民变成了失地农民。 因此,必须实行更为严格的土地保护制度,来保护我们的民生之本。在土地立法方面,应尽快界定集体土地所有权的主体身份;从法律上严格区分“公共建设用地”与“商业建设用地”的法定界限,严格控制各级政府部门对土地的征用;大幅度提高法定的土地补偿费、人口安置费的补偿标准或者按照市场化规则采取“随行就市”的方式议价;尽快颁布《物权法》,使农民的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等用益物权等作为农民对土地的直接支配权利而在《物权法》中得到严格界定和明确规范;修订完善《土地管理法》中有关集体建设用地使用权流转管理的条款,制定和颁布规范集体建设用地使用权流转和农村宅基地使用权流转的专门法律法规;修订完善《农村土地承包法》,完善新增人口、婚嫁妇女和失地少地人口的土地保障法律制度,使农民土地权利的行使得到法律的强有力的保护。
  另外,要通过立法切实保障农民工的土地承包权。当前,大量农民到城市打工,很多人已经在城市长期就业,甚至有不少人告别农村举家外迁,一些地方便出现了以农民工进城打工为由收回他们承包地的现象。另一方面,目前城市的客观条件还无法完全满足进城务工人员的就业与生活的需求,许多人自身也并没有做好融入城市的准备。这就造成了农民工在农村被当成是“城里人”,在城市却依然还是“农村人”,流动于城乡之间,被城市和农村双重“边缘化”了。这种边缘化的境地会给他们带来很多不利影响,解决不好会引发一系列社会问题。
  从总体上看,进城务工农民由于受自身条件的限制,从事的大多是简单的体力劳动,随着年龄的增长,竞争能力必然下降,他们随时可能因失去工作、结婚生子或者赡养父母等原因而返回农村。即使进城日久的农民鉴于尚未得到与城市居民同等的社会保障,他们中的相当一部分人最终也会选择重返农村从事农业生产。现阶段农民工的主要角色仍是“兼职”,城市并不是他们的永久居住地,其根基仍系于土地、农村、农业生产。所以,加强对农民工的土地承包权的保护意义重大。
   三、创新社会安全立法,构建农村社会保障体系
   社会保障制度本质上是在对政府、社会组织(企业)与个人社会安全责任分解的同时,通过社会契约再将其责、权、利三者关系加以粘合,以便对社会成员提供有效的保障。这一制度具有“经济和社会稳定器”的功能,能够在一定程度上纠正市场经济所带来的负效应。任何社会只有真正解决好社会贫困阶层的生存及发展问题,才能换得整个社会的长治久安。对贫困人群提供社会保护,是政府在制定公共政策时贯彻公正原则的必然要求。现代意义上的公正主要表现为生存权、受教育权和社会保障权等基本权利。因此,从维护社会公正出发,政府制定公共政策应最大化地对弱势群体的利益提供保护,避免发生社会不能容忍的两极分化。一个国家财富的分配,首先是由市场进行,而后是通过社会保障制度来进行再分配或多次转移分配,以尽可能地弥补市场机制所造成的贫富差距过大的不利影响,最大程度增强体制转型期的社会亲和力。{1}因此,加快发展农村社会事业,不断完善农村基本社会保障体系的原则、政策、措施,对于改善“三农”状况,保证社会长期稳定和谐具有极其重要的意义。土豪我们做朋友好不好
  (一)建立失地农民养老保障体系
  以“拉美陷阱”为鉴,在工业化、城市化的进程中,应妥善安置好失地农民,避免引发严重的社会问题。我国实行土地公有制,所有制结构方面的根本差异从理论上提供了避免类似问题发生的可能性,但既往的部分农民群体性事件也给我们诸多警示。化解此类问题的关键在于具体的政策和制度能否兼顾农民现实和长远的利益,尤其是能否保障失地农民的利益。
  目前我国短缺这样的制度安排,如能建立起失地农民养老保障体系,从根本上解除农民失去土地后的养老问题,可以很大程度减少因养老问题而产生的城市化阻力。由于农民的现金收入水平普遍很低,尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实,因此要使失地农民享有完善的养老保险体系,必须通过正式和非正式安排两种途径寻找出路。
  建立失地农民养老保障体系,在基金的筹集方面,可模仿城市养老保险基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取,失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除。使失地农民既履行应尽的义务又享受分享经济发展成果的权利。
  建立针对失地农民的专门法律援助制度。失地农民是社会弱势群体,当合法权利遭受侵犯时,他们没有能力支付因寻求行政救济或司法救济所需的成本(包括时间、金钱、必要的法律知识等),故社会专门的法律援助机构应当为失地农民提供多种方式的法律援助,为其提供平等的享有行政救济、司法救济权利的渠道和机会。
  国家应尽快制订全国性的社保法规。要把解决好失地农民最关心、最直接、最现实的问题作为着力点和突破口,扎扎实实地做好补偿资金落实、就业安置和社会保障工作,此乃事关社稷民生的大事业。
  (二)进一步完善农村“五保户”供养制度
  五保供养是我国农村一项传统社会救助工作,为保障他们的基本生活起到了重要作用。但是,随着农村税费改革逐步推开,我国农村取消了村提留和乡统筹,《农村五保供养工作条例》已失去了物质基础。鉴于此,新近修订的《农村五保供养工作条例》重点修改了有关农村五保供养资金渠道的规定,明确今后五保供养资金在地方人民政府预算中安排,中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。这一规定将农村最困难的群众纳入了公共财政的保障范围,实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制,向国家财政供养为主的现代社会保障体制的历史性转变。此乃农村无劳动能力,无生活来源,无法定赡养、抚养、扶养义务人的老年人、残疾人和未成年人的最大福祉。
  (三)建设农村医疗卫生服务网络体系
  据权威机构统计资料显示:2003年我国农民的人均收入是2622元,而第三次卫生服务调查的结果,2003年农民住院人均费用是2236元。这样,如果一户农民家庭有一个人住院,很可能这一年的收入就要全部用作医疗费用。{2}面对此种状况,自2003年下半年,我国新型农村合作医疗制度开始在全国21%的县、市、区试点推行,有1.63亿农民参加,取得一定成效。然而,目前农民“看病难、看病贵”问题以及因病致贫,因病返贫的问题仍相当突出。
  解决这一问题的主要出路在于:适应现阶段国力和农民承受力的最大可能,建立起新型农村合作医疗制度,让农民有一定的医疗保障,逐步缩小城乡卫生资源配置差距;同时,必须转变医院的运行机制,促使医院医疗体系和社会医疗保障体系的改革同步进行;健全县、乡、村三级医疗卫生服务网络体系,使农民能小病不出村,大病不出县;国家财政应投入专门资金,加强农村乡镇卫生院和县级医院的建设改造;确定中央和地方财政对参加农村合作医疗的农民的合理补助标准;适时在全国农村推行建立起务实的新型合作医疗制度和医疗救助制度。
  现在,为解决农民看病难的问题,政府正大力发展和巩固这项制度。2006年,新型农村合作医疗制度改革试点范围将扩大到全国40%的县(市、区),中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗的农民,每人每年补助标准提高到20元,并将中西部地区农业人口占多数的市辖区纳入中央财政补助范围,地方财政也相应增加投入,而且暂不增加农民缴费。对东部省份参加新型农村合作医疗的农民,中央财政也将按照中西部地区补助标准的一定比例给予补助。2006年中央财政为此投入了47.3亿元,比2005年增加41.9亿元,增长7倍多。2007年农村合作医疗制度改革试点范围争取达到60%,2008年全国范围内将全面实行农村合作医疗制度。_这对于农民来说,无疑是一项绝对利好的政策。
  四、完善教育立法,大力发展和提高农村各类教育水平
  几年来,全社会已达成以下共识:教育资源应均衡配置,义务教育要“有教无类”;中国的根本问题是农村,农村的最大问题是教育,教育的实质问题是体制;现阶段教育不公突出地表现在农村教育、基础教育的不公平;农村义务教育不“义务”的尴尬处境应当改变,义务教育资源分配不合理不均衡状况必须扭转;大力发展农村义务教育是摆脱农村落后状况的根本途径;没有农村经济同教育、科技的有机结合,就不可能有农村的现代化。正如西方发展经济学家舒尔茨所说,改善穷人福利的决定性要素不是空间、能源和耕地,决定性要素是人口质量的改善和知识的增进。因此,在农村落实教育优先发展战略,是从根本上解决农民问题的当务之急。
  (一)修改《义务教育法》,将农村义务教育全面纳入国家财政保障的范围
  义务教育是一种以法律为依据的具有强制、免费、普及特征的教育,强制以免费为前提。即提供义务教育服务是政府与财政的基本职能,义务教育

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}王儒楠.试论社会保障制度与市场经济的关系(N).光明—26.日报,2006—4—15.

{2}蕾.农村合作医疗政府责任先到(N).光明日报,2006—3—12

{3}张灵.2008年全面实行农村合作医疗(N).京华时报,2006—3—9.

{4}王善迈.再评教育产业化、市场化(N).光明日报,2006—4

{5}唐湘岳.切实解决农村学生上大学难(N).光明日报,2006—3—4.

{6}温家宝.关于当前农业和农村工作的几个问题(N).人民日报,2006—1—20.

{7}于学军.做好流动人口的管理和服务是政府的责任(J).市场与人口分析,2005。(5).

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