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【期刊名称】 《政治与法律》
港澳政治体制中行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的探讨
【英文标题】 On the Principle of Coordination and Check among the Executive, Legislature and Judiciary in Political System of Hongkong and Macao SARS
【作者】 王禹【作者单位】 中山大学粤港澳发展研究院
【分类】 特别行政区基本法
【中文关键词】 一国两制;香港基本法;港澳基本法;政治体制;互相配合;互相制约
【英文关键词】 “One Country, Two Systems”; Basic Law of Hong Kong; Basic Law of Macao; Politic System; Coordination; Check
【文章编码】 1005-9512-(2018)08-0107-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 8
【页码】 107
【摘要】

应当怎样看待港澳政治体制中行政、立法与司法的关系,在港澳基本法研究者之间素有争议。绝大多数学者将港澳政制概括为行政主导、行政与立法互相配合又互相制约、司法独立。这一概括并不准确。应当将港澳政制中的行政、立法与司法的关系概括为行政、立法与司法既互相配合又互相制约。这一概括既突出了行政主导的主要特征,又包含着立法监督的内涵,也不否定司法独立原则。港澳基本法的起草者对“一国两制”政治体制下的行政、立法与司法关系,经历了一个不断深入认识和成熟的过程。行政、立法与司法互相配合又互相制约,不仅构成了特别行政区行政长官制政治体制的核心要素和重要特征,也是对我国宪法有关规定及其精神的运用。这一原则还与西方宪法体制的发展逻辑和发展趋势相一致。在香港、澳门特别行政区政治体制的运作和进一步完善过程中,应当深入认识和正确处理行政、立法与司法的既互相配合又互相制约的关系。

【英文摘要】

How to regard the relationship among the executive, legislature and judiciary in the politic systems in Hong Kong and Macao SARs has long been a dispute among researchers of Basic Laws of Hong Kong and Macao SARs. Most Scholars summarize the political systems of Hong Kong and Macao SARs as leading by the executive, mutual coordination and check between the executive and legislature and independent judiciary. This summary is not precise. The relationship should be summarized as common coordination and check among the executive, the legislature and the judiciary. Such summary not only shows the main characteristics of being led by the executive but also contains the connotation of legislative supervision, without denying the principle of independent justice. The drafter of the Basic Laws of Hong Kong and Macao SARs experienced a course of increasing understanding and gained a mature knowledge of the relationship among the executive, legislature and judiciary in the political system of “One Country, Two Systems”. The coordination and check among the executive, the legislature and the judiciary not only constitute the core element and important characteristic of the political system of Special Administrative Region named chief executive system, but also the application of relevant provisions and the spirit of the Constitution. This principle is also in accordance with the development logic and trend of the western constitutional system. In the course of operation and further improvement of political system of Hong Kong and Macao SARs, we should deeply understand and correctly deal with the cooperating and checking relationships among the executive, legislature and judiciary.

【全文】法宝引证码CLI.A.1244740    
  港澳回归后,如何看待特别行政区政治体制中行政、立法与司法的关系,研究者之间素有争议。2008年7月,时任国家副主席的习近平访问香港时,曾提出希望:“我们这个团队,要精诚合作,行政、立法和司法三个机构互相理解,互相支持。”[1]香港大律师公会发表声明反对习近平的说法,亦有论者对该反对言论加以批驳。香港特别行政区立法会还曾就此问题进行了提问和答复。[2]
  香港反对的意见认为,既然已经将权力分为行政、立法和司法,就不能强调它们的合作和配合。这种观点是建立在孟德斯鸠提出的“以权力制约权力”之传统三权分立理论基础上的。实际上,当代西方许多国家的宪法都有行政、立法和司法既互相制约又互相配合的规定。《葡萄牙宪法》第114条规定:“主权机关应遵守宪法关于分立及互相依赖之规定。”[3]《巴西宪法》第2条规定:“联邦的权力机关分为立法机关、行政机关和司法机关,三者彼此独立而又互相协调。”[4]《哈萨克斯坦宪法》第4条规定:“共和国的国家权力是统一的,它的行使以宪法和法律为基础,遵循权力分立为立法权、执行权、司法权并利用制衡机制而相互协作的原则。”《白俄罗斯共和国宪法》第6条规定:“白俄罗斯共和国的国家权力以立法权、行政权和司法权分立为原则,行使立法、行政和司法权的机关在各自的职权范围内相互独立、相互协作并且相互制衡。”[5]
  在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称:香港基本法)和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称:澳门基本法)起草过程中,起草者于政治体制设计方面,逐步提出了行政、立法与司法既互相配合又互相制约的原则。这一设计原则构成了特别行政区政治体制的核心要素和重要特征,是对我国宪法有关规定及其精神的运用,并与西方宪法体制的发展逻辑和发展趋势相一致。关于这一原则的宪法意义,这一原则在实践中的应用以及在整个特别行政区政治体制运作过程中的功能,笔者拟进行初步探讨,以求正本清源。
  一、行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的提出过程
  行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的提出,从起草香港基本法开始,到完成澳门基本法的起草,经历了一个逐渐调整、逐渐深入和逐渐清晰的过程。
  (一)1986年11月4日香港基本法起草委员会政治体制专题小组的报告
  上世纪八十年代,国人普遍认为,香港回归后,其政治体制既不能实行内地的人民代表大会制,也不能全盘照抄回归前的总督制。香港社会各界对政治体制问题存在多种不同的看法和意见。因此,为了顺利推进香港基本法中政治体制条文的起草工作,首先需要确定特别行政区政治体制的设计原则。[6]
  1986年11月4日,香港基本法起草委员会政治体制专题小组提交了给第三次全体会议的工作报告。该报告第二部分“关于香港特别行政区政治体制的基本模式”指出:“委员会认为,在‘一国两制’的原则下,香港特别行政区的政治体制应原则上采用‘三权分立’的模式,虽然有的委员主张三权分立、行政主导,有的委员主张三权分立、立法主导,但对于司法独立,行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则,小组会上没有人提出异议。”[7]报告第九部分“关于行政机关与立法机关的关系”指出:“委员们同意应原则上采用‘三权分立’模式,使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合。”
  这说明,行政与立法既互相制约又互相配合,从一开始就是香港特别行政区政治体制的设计原则。[8]不过,“应原则上采用‘三权分立’模式”的提法,遭到了邓小平的批评。1987年4月16日邓小平在会见香港基本法起草委员会第四次全体会议委员时指出:“香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套。香港现在就不是实行英国的制度、美国的制度,这样也过了一个半世纪了。现在如果完全照搬,比如搞三权分立,搞英美的议会制度,并依此来判断是否民主,恐怕不适宜。”[9]1987年4月17日,香港基本法起草委员会政治体制专题小组负责人对香港记者作了解释:“小组较早时确定的政治体制,不是真正的‘三权分立’,只是指司法独立,行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合。因找不到大家了解的名称,就借用‘三权分立’一词。”[10]此后,香港基本法起草委员会及有关专题小组便不再使用“三权分立”的提法。[11]然而,行政与立法既互相制约又互相配合,作为设计香港特别行政区政治体制一个重要的指导思想,被保留下来。
  1987年7月英方向中方提交了题为《有关衔接的问题:行政机关和立法机关》的文件,其提出:“应由一个强的行政机关领导政府,但是行政机关和立法机关之间要有适当制衡,而两者之间也要保持合作的关系。”[12]这说明中英双方对于行政与立法既互相制约又互相配合的设计原则有高度共识。
  (二)1989年2月15日《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国香港特别行政区基本法草案〉及有关文件的报告》和1990年3月28日《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)〉及其有关文件的说明》
  香港基本法起草委员会第八次全体会议通过了香港基本法草案,1989年1月14日提交全国人大常委会审议。1989年2月15日,香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞向全国人大常委会作了《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国香港特别行政区基本法草案〉及有关文件的报告》,其“关于香港特别行政区的政治体制”部分指出:“香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系,应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合;司法机关和检察部门则独立进行工作,不受任何干涉。”
  香港基本法起草委员会第九次全体会议通过香港基本法草案最后文本后,正式提交给第七届全国人民代表大会第三次会议审议。1990年3月28日,姬鹏飞在全国人大会议上作了《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)〉及其有关文件的说明》,指出:“香港特别行政区的政治体制,要符合‘一国两制’的原则,要从香港法律地位和实际情况出发,以保障香港的稳定繁荣为目的。为此,必须兼顾社会各阶层的利益,有利于资本主义经济的发展;既要保持原政治体制中行之有效的部分,又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。”[13]在关于行政机关和立法机关的关系上,姬鹏飞所作的报告指出:“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合,为了保持香港的稳定和行政效率,行政长官应有实权,但同时也要受到制约。”[14]爬数据可耻
  姬鹏飞的上述两个报告都明确指出应当根据行政与立法互相制约又互相配合的原则来设计香港特别行政区政治体制,体现了不照搬西方“三权分立”理论的指导思想。
  (三)1992年3月14日《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)〉及其有关文件的报告》和1993年3月20日《中华人民共和国澳门特别行政区草案和有关文件及起草工作的说明》
  澳门基本法是在参考香港基本法的基础上制定的。在政治体制方面,澳门基本法与香港基本法既有相同之处,也有不同之处。不同之处在于澳门立法会继续维持直选、间选和委任三种组成结构,澳门立法会只能审议政府提出的财政预算执行情况报告,而不能直接批准公共开支等。[15]更重要的不同,是在政治体制的设计原则方面。1992年3月14日,姬鹏飞在第七届全国人大常委会第25次会议上所作的《中华人民共和国澳门特别行政区基本法(草案)及有关文件的报告》中谈到,澳门基本法遵从行政机关、立法机关和司法机关之间应互相制衡又互相配合的原则,规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权以及行政机关和立法机关的关系。[16]
  1993年3月20日,姬鹏飞在第八届全国人大第一次会议上所作的《关于中华人民共和国澳门特别行政区基本法草案和有关文件及起草工作的说明》指出:“在政治体制方面,从有利于特别行政区的稳定发展,兼顾社会各阶层的利益,循序渐进地发展民主制度的原则出发,制定行政机关、立法机关和司法机关之间既互相配合,又互相制衡的原则,规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。”[17]
  姬鹏飞在香港基本法起草报告中指出政治体制的设计原则是“既互相制衡又互相配合”;在澳门基本法起草报告中则改为“互相配合又互相制衡”。这里将“互相配合”放在“互相制衡”之前。[18]这一转变是深刻的。此外,香港基本法起草报告仅提到了行政与立法的互相制约又互相配合,澳门基本法起草报告中则明确增加了司法机关,提出了行政机关、立法机关和司法机关既互相配合又互相制约的指导思想。至此,港澳基本法起草者明确提出了行政长官制下行政、立法和司法既互相配合又相互制约的设计原则。可以说,行政长官制的政治体制在澳门基本法中逐渐走向成熟。
  二、行政、立法与司法既互相配合又互相制约的主要机制
  绝大多数学者长期以来将港澳政制原则概括为行政主导、行政与立法互相配合又互相制约、司法独立。然而,这一概括并不准确。第一,它不能清楚地说明行政主导原则与行政与立法互相配合又互相制约的关系,实际上这是不同层面的设计原则。第二,它不能准确地说明立法在整个政治体制中的功能和作用,立法没有“位置”,对“立法”并不公平。第三,在行政与立法互相配合又互相制约原则与司法独立之间形成断裂,将司法独立突出于整个政治体制之外。第四,它不能准确地说明港澳基本法设计特别行政区政治体制的立法原意,尤其是澳门基本法起草报告已经明确指出了行政机关、立法机关与司法机关之间既互相配合又互相制约的设计思想。
  行政、立法与司法既互相配合又互相制约这一原则既包含着行政主导的主要特征,又包含着立法监督的内涵,也不否定司法独立原则。行政主导、立法监督、司法独立都是在这样一个行政、立法与司法既互相配合又互相制约的大原则下运行的。
  从运行机制上看,行政、立法与司法既互相配合又互相制约,包括行政与立法的互相配合又互相制约、行政与司法的互相配合又互相制约、立法与司法的互相配合又互相制约三个方面的内容。
  (一)行政与立法的互相配合又互相制约
  三权分立体制中,最重要的权力就是行政权和立法权,孟德斯鸠甚至认为:“上述三种权力中,司法权在某种意义上有等于无。”[19]施密特亦指出:“真正具有重要意义的是立法与行政的区分。”[20]行政与立法的关系在根本上决定着政治体制的特征。肖蔚云认为特别行政区政治体制区别于三权分立的主要特点,就是行政与立法互相配合。互相配合的机制就是行政会议和行政会,其成员由行政长官从政府主要官员、立法会议员和社会人士中委任。这样,行政与立法可以在行政会议或行政会中“互相沟通情况,进行协调,以消除分歧,或互谅互让,求同存异,解决矛盾”,还有社会人士可“以比较超脱的立场,从中进行协调”。[21]
  行政与立法的互相配合,还可以从广义看,主要包括:(1)立法会通过的法案必须由行政长官签署、公布才能生效,立法会本身不能公布法律;(2)涉及公共收支(香港基本法表述为“公共开支”)、政治体制或政府运作的议案,只能由政府向立法会提出,立法会议员不能提出;(3)议员若提出涉及政府政策的议案,在提出前必须得到行政长官的书面同意;(4)行政长官有权要求立法会将政府提出的议案优先列入议程;(5)行政长官有权要求立法会召开紧急会议等。[22]
  至于行政与立法的互相制约机制,主要有:(1)行政长官可以将立法会通过的法案以不符合特区整体利益为由发回重议;(2)行政长官在一定条件下可以解散立法会;(3)重选的立法会在一定条件下可以迫使行政长官辞职;(4)立法会有权弹劾行政长官等。[23]上述制约机制,目前在香港特别行政区、澳门特别行政区尚未实际应用过。只有一项弹劾案件在香港特别行政区“初试婴啼”,但没有通过。[24]至于政府必须在一定范围内依法向立法会负责,[25]既是立法会对政府行使监督职能的体现,也是立法对行政的一种常态性制约。
  行政与立法互相配合的指导思想,还表现在对行政与立法互相制约的机制进行节制。例如,行政长官对立法会的解散,只能在其每个任期内解散一次;又如,立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案、行政长官认为关系到澳门特别行政区整体利益的法案,经协商仍不能取得一致意见,行政长官可以解散立法会。[26]这就要求行政长官解散立法会前,须先与立法会协商寻找共识,达成双方的“妥协”。只有在“妥协”不成的时候,才可解散立法会。
  (二)行政与司法互相配合又互相制约
  行政对立法的制约,通常表现在司法独立审判,通过司法审查制止行政权的滥用。行政对司法的制约,则主要表现在行政部门对法官的人选有提名权或任免权。在许多国家和地区,法官的人选要么由行政机关掌握,要么由行政机关和立法机关共同控制,很少出现由上级法官任命下级法官的情况。司法独立并不是指司法可以管辖任何行为。在西方宪法体制下,法院在国防和外交等方面,应当从维护国家利益出发,服从有关行政机关的政治决策。这是司法对行政进行配合的最好例证。[27]在特别行政区提出行政与司法的互相配合,并不是否定司法独立。行政与司法的互相配合,是指行政应当从整体上维护司法独立,为司法提供法定保障,而司法机关应当明确自己是在行政长官制这样一种政治体制下运作的。
  在港澳基本法下,行政与司法互相配合又互相制约的机制主要内容有:(1)法官在经过一定程序后由行政长官进行任命和免职,其中香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官,澳门特别行政区终审法院法官和院长,其任命和免职还需要由行政长官报全国人大常委会备案;(2)行政长官和政府主要官员在就任时应当向终审法院首席法官或院长申报财产,记录在案;(3)终审法院首席法官或院长参与立法会对行政长官的弹劾并主持调查工作;(4)法院对国防、外交等国家行为无管辖权,法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件,上述文件对法院有约束力;(5)法院对刑事案件的判决生效后,行政长官还有权赦免或减轻罪犯的刑罚。[28]
  (三)立法与司法互相配合又互相制约
  港澳基本法对立法与司法的互相配合又互相制约的设计,主要有:(1)特别行政区立法会在弹劾行政长官的过程中,需要终审法院院长或首席法官负责组成一个独立的调查委员会进行调查;(2)香港特别行政区终审法院法官和高等法院首席法官的人选,需要征得特别行政区立法会同意后由行政长官任命;在澳门,任命法官和各级法院院长的权力,都属于行政长官,但如果要对澳门特别行政区终审法院法官予以免职,则必须由立法会组成一个特别审议委员会进行审议后,由行政长官决定。[29]
  三、行政、立法与司法既互相配合又互相制约原则的宪法意义
  行政、立法和司法既互相配合又互相制约的原则,构成了行政长官制的核心要素和重要特征。这个设计原则是对我国宪法有关规定及其精神进一步延伸的结果,并与西方宪法体制的发展逻辑和发展趋势相一致,其内涵十分丰富,意义重大。
  首先,行政、立法与司法互相配合又互相制约,构成了特别行政区行政长官制的核心要素和重要特征。
  第一,特别行政区政治体制是一种行政长官制。在港澳基本法设计的特别行政区政治体制下,行政长官居于核心地位。行政长官对中央人民政府和特别行政区负责,其具有广泛职权,既是特别行政区的地区首长,也是特别行政区政府的行政首长。行政长官不仅行使行政管理权,而且还具有立法和司法方面的职权。行政长官作为地区首长,具有某种超然于行政、立法和司法机关之上的地位,而作为行政首长,行政长官领导下的

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