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【期刊名称】 《政治与法律》
党政机关合署办公的标准:功能、问题与重构
【英文标题】 The Standards of Party-government Joint Organ System:Functions, Problems and Reconstruction
【作者】 张力【作者单位】 中国政法大学法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 合署办公;党政机关合署办公;标准设定;行政组织法;组织法定
【英文关键词】 Joint Organ System; Party-Government Joint Organ System; Standard Setting; Administrative Organization Law; Legalization of Organizations
【文章编码】 1005-9512-(2018)08-0072-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 8
【摘要】

随着机构改革的深入发展,党政机关合署办公有望展开更为丰富的探索实践。目前,无论是在实践还是在规范依据中,党政机关合署办公的标准均不明确。从组织法角度来看,明确该标准,可以实现澄清概念,确立党政机关合署办公独特逻辑、结构,引导组织设置的规范化、法治化三项复合功能。具体来看,党政机关合署办公仍存在设定标准模糊、粗糙和缺乏规范依据的问题,这根源于与国家制度建设相关的权力微观配置和调适仍在进行当中,我国组织机构设置主要受政策调整以及党政机关合署办公实践稀少。有必要推进组织法定在党内法规和国家法律中的双重拓展,同时采用积极方式和消极方式来重构党政机关合署办公的现有标准。

【英文摘要】

Deep as the development of institutional reform, it is expected that more abundant practices will be explored in the party-government joint organ system. Currently, the standards of adopting the partygovernment joint organ system are not clear neither in practice nor in normative foundations. From a standpoint of organization law, through specifying the standards, three functions such as clarifying concepts, establishing special logic and structure of the party-government joint organ system, and leading to normalization and rule of law concerning organization establishment may be realized. Specifically, there are still problems that the standards are vague, rough and short of normative foundation in the party-government joint organ system, which are rooted in the reality that power allocation and adjustment at micro level relating to state system construction is still under way, the organizational structure establishment in China is mainly influenced by policy and there is few practice of party-government joint organ system. Therefore, it is necessary to boost dual expansion of the principle of Legality of Organizations in inner-party laws and the national laws while adopting positive and negative methods simultaneously to reconstruct the current standards of the party-government joint organ system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1244735    
  
  自1949年新中国建立以来,合署办公便是我国行政组织体系建设中不时浮现的一种现象和调整手段,其中,党政机关合署办公因为涉及党政关系,尤其是党领导行政机关活动的方式,对行政组织的形态、权限和权力行使方式革新更具冲击和影响。2017年,党的十九大报告在谈及深化机构和行政体制改革时指出,要“赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。党政机关合署办公有望在将来相当长时期内,成为我国行政组织建设实践中一种兼具试验性和全局性的组织机制和权力调整手段。党政机关合署办公实践和制度建设的展开,首先需要解决标准问题,随后方能进一步推进以法治化为重心的规范建设。这是基于依法行政和行政组织法完善的需要,同时也是基于依规治党的要求。
  然而,无论是过往的实践,还是新近制定的规范,如2017年制定的《中国共产党工作机关条例(试行)》(以下简称:《机关条例》),均未对党政机关合署办公的标准予以明确界定。《机关条例》第5条规定:“根据工作需要,党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。合并设立或者合署办公仍由党委主管。”这在实践中仍然无法为回答哪些机关适合合署办公,哪些机关可以合署办公也可以不合署办公,以及哪些机关不适合合署办公等问题提供清晰的答案。据此,下文将以完善行政组织法内容为导向,探讨党政机关合署办公标准设定的功能、现存问题和重构思路。
  一、党政机关合署办公标准设定的复合功能
  (一)概念澄清
  1949年新中国成立伊始,行政组织法的制定便得到重视,这一方面源于新民主主义革命根据地时期的行政组织建设经验,即制定了为数不少以“组织法”“组织条例”“组织大纲”为名的法律规范,如《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》《苏维埃地方政府的暂行组织条例》等;另一方面则基于彼时国家行政体制建设的现实需要,制定了《中央人民政府组织法》《大行政区人民政府委员会组织通则》《政务院人民监察委员会试行组织条例》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等。这些行政组织法律规范的制定为行政组织法体系的建设奠定了初步基础,但在彼时也无法为所有行政组织形态、权限和权力行使方式提供规范依据。作为一种现象,党政机关合署办公在中国共产党执政初期即已存在。根据《中央人民政府组织法》的规定,政务院下设人民监察委员会,各地也随之设立人民监察委员会。1952年,中共中央在《关于加强纪律检查工作的指示》中指出,各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。次年,安徽省便将省纪委与省人民监察委员会合署办公。[1]然而,这一组织形态的设定标准却不明晰,在相当程度上影响到党政机关合署办公自身的概念界定。
  合署办公一词,顾名思义,是指两个以上的机关在同一地点办公,其内部人员和机构接受统一领导,对外则根据具体情况不同以两个不同机关的名义行使不同职权。它在形式上表现为一个工作机关,却拥有两个机关的名称。党政机关合署办公则是党的工作机关与行政机关以“一个机关,两块牌子”的形式合署办公。最具代表性的无疑是此前的纪委和监察部合署办公。
  虽然党的十九大报告和《机关条例》等文件或党内法规对党政机关合并设立与合署办公均有提及,而且对其组织形态的设定情境均采用“职责相近”的表述,但两者有着本质的不同。前者是指两个以上党政机关的合并,合并之后仅有一个机关和一块牌子,原机关被吸收或消灭而形成新的机关。后者则不存在吸收或消灭。
  与党政机关合署办公更容易混淆的是“一个机关,两块牌子”的组织形态,它通常表现为“保留牌子”“加挂牌子”,或是在党政系统均设立机关但却只列入某一系统如党中央直属机构序列。此类组织形态在我国行政组织体系中长期存在,如2018年《深化党和国家机构改革方案》(以下简称:“2018年机构改革方案”)将原属行政机关的国家公务员局并入中央组织部,后者对外保留国家公务员局牌子;将原属国家新闻出版广电总局的电影管理职责划入中央宣传部,后者对外加挂国家电影局牌子。国务院台湾事务办公室与中共中央台湾工作办公室长期以来便是“一个机关,两块牌子”,列入党中央直属机构序列。有观点主张此类组织形态同样属于党政机关合署办公,并且因此可能存在依附性合署办公。[2]该观点看到了此类组织与合署办公的共通之处,即形式上均表现为“一个机关,两块牌子”,但却没有看到二者的差异所在。
  首先,就机构编制的实然状态来看,党政机关合署办公与“保留牌子”等组织形态是分列的,中央机构编制委员会办公室并未将二者混同。[3]
  其次,从规范逻辑来看,《机关条例》第5条规定合署办公之后“仍由党委主管”,这种“主管逻辑”与“保留牌子”等组织形态中的“吸收逻辑”并不相同。基于“主管逻辑”,党政机关合署办公并不否定两种职责的同时存在,如此前纪委和监察部合署办公,既履行纪检职责,也履行监察职责。然而,在“吸收逻辑”支配下,“保留牌子”等组织形态并不承认两种职责并存。都拉黑名单了,还接个P
  最后,党政机关合署办公的目的是充分发挥两种职责的作用,使其相互配合补充,若不合署办公,则可能出现效率低下问题,而“保留牌子”等组织形态通常是基于权力调整带来的身份转换和衔接的需要,同时也可能是对外行使特定管理职权的需要,即保留一个行政主体的身份以承担相应的法律责任,如国家电影局在管理电影行政事务时便可能承担相关法律责任。
  由此可见,党政机关合署办公既与合并设立有别,更与“保留牌子”等宽泛的“一个机关,两块牌子”的组织形态不同。由于理论研究对此未做澄清,制度实践也未明确区分标准,因此,通过设定党政机关合署办公的标准,将有助于明确其与其它相似组织形态的界线。
  (二)从合署办公到党政机关合署办公
  作为一种组织形态,合署办公的适用范围不限于党政机关之间。在实践中,它还表现为两个以上组织合署办公或是一个组织内部的两类机构合署办公。前者在实践中较为常见,具体表现为横向合署办公和纵向合署办公。横向合署办公是指两个以上同一层级组织的合署形态,有些地区如深圳曾推广监察部门和审计部门合署办公以提高监督效果,[4]国税部门和地税部门合署办公以方便民众办事,[5]城管局和公用事业局合署办公以提升工作效率。[6]纵向合署办公是指上下两级组织的合署形态,如有的地区曾将市、区两级公证处合署办公以处理特定业务。[7]后者是将一个组织内部的党组织和内设行政机构进行合署,如当前根据“同一分管、交叉任职、合署办公”所推行的机关党委和人事部门合署办公便属于此类。[8]
  前述两类合署办公的设定标准在行政组织法律规范上同样缺乏充分的依据,尽管就实践来看,这两类合署办公与党政机关合署办公所要解决的提升效率、精简机构等问题具有相似之处,由此在标准设定上必然分享某些共通之处,但是,二者的差异也是真实存在的。党政关系的演变和现状是党政机关合署办公标准设定的前提,也是该标准设定有别于一般合署办公标准设定的根本原因。据此,在方法步骤上,有必要充分观察和梳理一般合署办公的实践形态和内在逻辑,总结过去实践的经验教训,据此再结合党政机关合署办公的特殊性,即为何和如何在党政两个系统之间建立合署关联,提炼对应的设定标准。通过该方式所形成的设定标准将发挥两项子功能:一是区分一般合署办公与党政机关合署办公,避免在实践中或制定规范时将两类合署办公的标准简单混同;二是借鉴一般合署办公的逻辑和结构用以论证党政机关合署办公的必要性与可行性,进而帮助后者确立自身独特的逻辑、结构。
  (三)从范围界定到组织设置规范化
  党政机关合署办公标准设定最直接的功能在于界定合署办公的适用范围,如果缺失科学、合理、合法和可行的设定标准,将导致实践中对该组织形态的任意选用,影响作为权力载体的各类组织机构正常运作,影响行政体制的良性发展,进而影响党政关系的发展。探索并确定该标准还能为有权主体提供一套具体的规则,在中央层面,以便于确定哪些类别的党政机关适合合署办公、哪些类别不适合合署办公;在地方层面,该标准则有助于统一实践,界定适用范围,避免此前其他地区的错误做法在某些地区被重复,既影响行政效率,也不利于党的领导方式革新。此外,该标准还可以通过细化相应规则,以满足不同层级组织机构对合署办公的需求,明确党政机关合署办公在省、市、县、乡四个层级不同的适用范围。
  更为重要的是,该标准设定是党政机关合署办公规范化的必经之路,其具体规则的形成预示着党政机关组织设置的规范化。党内法规体系仍在紧锣密鼓的完善之中,行政组织法的发展也滞后于行政行为法、行政救济法以及行政程序法的建设。党政机关合署办公的规范化恰好位于党内法规和行政组织法的交叉重叠之处,也因此暂时无法获得充分的既有制度设计支撑,无法获得充分的实践活动支持。该标准设定问题虽然只是整个党政机关合署办公规范化进程中的一个具体环节,但却具有此类组织形态设置与否的论证功能,因而具有不以有权主体意志为转移的规范作用,正是该刚性力量使该标准设定在功能上,从单纯的适用范围界定,跃升到合署办公这种特殊的组织形态设置的规范化语境。同时,这也为组织法定原则的拓展提供了规范化视角的论证。
  二、党政机关合署办公标准设定的问题与成因
  (一)党政机关合署办公标准设定的问题
  近些年来,无论是中央抑或地方层面,在推行党政机关合署办公时逐渐总结出某些特定的标准,这些标准在一定程度上发挥了前述规范化的功能。然而,若进一步深究,现有的这些标准设定存在着模糊、粗糙和法治化程度较低的问题。
  1.标准设定模糊
  针对何种情况下可以推进党政机关合署办公,前述《机关条例》第5条似乎设定了二元标准,即既要根据工作需要,同时也要遵循职责相近规则。作为党内法规当中的“组织法”,《机关条例》的规定具有很强的规范作用,党政机关如果只是基于提高效率、便于集中人员等工作需要,似乎并不能采取合署办公这种组织形态。同理,如果两个机关仅有相近的职责,这在当前的党政机关设置中并不少见,似乎也不能合署办公。不过,以“工作需要”作为党政机关合署办公的标准在地方实践中也得到了支持,如在2009年的广东顺德“大部制”改革中,纪委、审计局、信访局等党政机关的合署办公遵循的首要标准,便是解决基层问题这一“工作需要”。[9]
  2018年2月,十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称:《机构改革决定》)则将合署办公的标准描述为“职能相近、联系紧密”,在一定程度上改变了《机关条例》设定的二元标准内涵。需要注意的是,就一般理解而论,“联系紧密”并非“职能相近”的同义反复。职能相近的两个机关可能会由于权限分工的不同而有意区分权力行使范围,减少联系,避免因交叉重叠而给管理对象带来困惑与不便。但时隔不久出台的“2018年机构改革方案”则将党政机关合署办公的标准简化为“职责相近”的一元标准。从《机关条例》到《机构改革决定》,再到“2018年机构改革方案”,尽管时隔不过一年,但三份规范性文件对合署办公的标准设定却有着不同思路,这不免会造成标准的无所适从,产生混乱隐忧。
  标准设定模糊的另一个表现是笼统地使用“职能(职责)相近”“工作需要”“联系紧密”等概念,没有构建一个层次清晰、彼此区分的规则结构。职能(职责)相近或相似是整个合署办公组织形态选择的常见标准,其背后的逻辑在于长期以来行政体制改革所追求的“一个事项由一个部门负责”的目标,该标准不仅指导合署办公,还指引着不同机构的设立与合并。如在市场监管领域,职能相似性便是决定采取集中监管抑或分散监管,进而设立统一市场局或单设局的核心标准。然而,也正如有论者指出的那样,即便在市场监管这个历经多年机构调整和尝试过不同模式的领域,职能相似性依然缺乏权威的解释,因此无法基于该标准对实践予以评价,尤其是对实践效果不佳的结果予以合理评价。[10]该问题在党政机关合署办公领域同样存在,即简单职能(职责)相近或相似一词,无法充分解释某些地方的审计部门是否要与纪委合署办公、文体旅游部门是否要与宣传部合署办公,也无法对相应效果进行评价。
  与此相类似,“工作需要”“联系紧密”等表述也缺乏更为清晰的解释,实践中也未能发展出相应的适用规则。若说职能(职责)相近或相似在客观上还有进一步细化建构空间的话,那么,“工作需要”便是一个主观色彩浓厚、内容极具弹性的表述,这一方面源于不同地方在特定阶段基于完成特殊任务的压力,可能会产生现实可见的“工作需要”,诱发通过党政机关合署办公的方式盲目强化该方面的决策、执行力量;另一方面,则可能会基于地方领导个人的判断不同,而导致对“工作需要”内容的解读差异,使其失去标准约束的作用。此外,作为标准的“联系紧密”也有待进一步明确其具体内容,即两个以上党政机关之间是基于法定工作程序,如流程上的前后关系等而产生联系,还是基于主管与被主管关系而产生联系等。
  2.标准设定粗糙
  当前党政机关合署办公标准设定的粗糙体现在以下三个方面。
  一是统一使用“职能(职责)相近或相似”“工作需要”“联系紧密”等标准来规范所有层级的合署办公,没有细化区分不同层级的合署办公标准。从组织形态的选择规律来看,中央与地方层级以及省、市、县、乡各级的适用标准理应有所不同,较高层级的机关主要承担的是决策、协调职能,较低层级尤其是基层更多承担的是执行职能,同时考虑到我国的财政体制,基层更容易面临一定的财政压力。因此,基层尤其是经济落后、财政紧张的乡镇更适合采取党政机关合署办公的组织形态。[11]现有的标准设定却未对此予以细化区分。
  二是从党的机关视角来看,没有区分对内和对外职能,即没有区分党的自身建设事项和行政管理事项。如前所述,党政机关合署办公是在同时履行党的机关和行政机关两方面的职责,并非前者对后者的吸收。这意味着特定事项如果属于偏向党的自身建设等对内事由以及偏向党的固有职能,如组织人事等,与之对应的合署办公标准与偏向对外的行政管理事项应有所不同。前者应更为宽松,后者可采取严格立场。
  三是没有区分社会管理领域与经济管理领域,党政机关合署办公的存在本身即表明党对行政管理领域的介入,因此,与标准设定相关的问题并非该组织形态是否应当存在,而是其应当如何根据管理领域的差异而采取不同的标准。无论是现有的规范性文件还是既有的实践,目前均未区分社会和经济管理领域所对应的标准设定。从当前实践来看,社会管理领域的党政机关合署办公表现较为多样,主要集中在统战部与宗教事务、侨办等部门,政法委与司法行政部门,宣传部与文体旅游部门等的合署办公。经济管理领域主要表现为开发区党工委与管委会的合署办公等方面,此领域的合署办公适用得较为有限。这两个领域的合署办公实践活跃度存在一定差异,对此,有待进一步细化标准设定规则。
  3.标准设定缺乏规范依据
  如前所述,在《机关条例》等规范确定了党政机关合署办公的组织形态,以及中央和地方多年来的实践承认该组织形态之后,标准设定自然成为其规范化、法治化的首要问题。然而,就现状来看,该标准设定的规范依据却处于缺位状态。
  党政机关合署办公由于横跨两类组织系统,其权力配置规则和组织形态适用范围不可避免地需要在党内法规和国家法律规范中寻得支撑,据此,首先要解决的问题是其标准设定应由党内法规还是由国家法律规范予以规定。《关于加强党内法规制度建设的意见》提出要完善党内法规制度体系,其中便包括党的组织法规制度。党的组织法规涉及对党的各级各类组织产生和职责的规范,作为一种组织形态的党政机关合署办公自然在其规范之列,因此,相关标准的设定同样应当位列其中。但是,不可忽视的一点是,自建国伊始,行政组织法的建立和完善便是规范权力和组织形态的重要一环,时至今日仍随着行政组织的变化调整而处于不断完善之中。党政机关合署办公的标准设定在规范依据上,若完全交由党内法规予以规定,不免有规避国家法律之嫌,而且从组织法定的角度来看,将与逐渐完善的行政组织法产生冲突,或是使该组织形态因欠缺法律规范的支撑而处于“法外之地”。对此,无论是党内法规中的组织法规制度,还是现行有效的国家法律均未作出安排。
  此外,党政机关合署办公的具体标准在《机关条例》等党内法规以及《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律中均难觅踪迹。即便是针对前已述及的模糊、粗糙标准,与之相应的标准适用主体、适用程序以及相应的责任规定同样付之阙如。这便使得标准适用主体过于泛化,导致合署办公的任意性,同时,适用程序以及相应责任的缺位反过来也使得即便标准通过规范性文件或者通过各级实践逐步变得清晰,也难以产生真正的 爱法律,有未来

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