查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《政治与法律》
环境保护按日计罚制度适用反思与完善
【副标题】 以美国环境保护按日连续处罚制度为借鉴
【英文标题】 Reflections of the Application of the System of Daily Penalty for Environmental Violations and Its Improvement
【英文副标题】 Using the System of Consecutive Daily Penalty for Environmental Violations in the USA for Reference
【作者】 胡红玲【作者单位】 中南大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境保护法;按日计罚;利益衡平;地方法规设定权;自由裁量权
【英文关键词】 Environmental Protection Law; Daily Penalty; Balancing Interests; Power of Local Regulations in Establishment; Discretion
【文章编码】 1005-9512-(2018)08-0150-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 8
【页码】 150
【摘要】

我国《环境保护法》规定的按日连续处罚制度设计尚不够完善,除了法律性质界定不明外,还存在可适用的违法行为类别较少,计罚考量因素不多等问题,其导致的结果是该处罚制度的可操作性不强,执法实践中适用率很低。作为按日连续处罚制度发源地的美国,其对按日连续处罚的法律性质定位清晰,将其适用于各种违法行为,并从多方面设置计罚标准,执法机关还通过发布民事罚款政策保证处罚评定过程的一致性,使其具有很强的可操作性。我国《环境保护法》第59条有关按日计罚的规定及该制度的实施办法均需进一步完善,要明确其行政罚性质和地方法规对其设置的权限,扩大其适用范围并增加计罚考量因素,以实现各方利益衡平,并将执法人员的自由裁量权控制在一定的范围之内。

【英文摘要】

The system of consecutive daily penalty in the Environment Protection Law of China is not designed perfectly. There are problems such as few applicable categories of illegal activities and limited factors taken into account for penalty in addition to unclear legal nature, which lead to a result that the penalty system is not strong in maneuverability and the application rate in the practice of law enforcement is low. The USA, as the origin of the consecutive daily penalty, gives clear description to the legal nature of such system and applies it to various legal violations, establishes penalty standards from many aspects. Moreover, the EPA also guarantees the consistency of penalty determination process through promulgating policies on civil penalty to enhance its maneuverability. The provision on the daily penalty in the Article 59 of the Environment Protection Law of China and its implementation measures need further improvement including clarifying its nature as a kind of administrative penalty, setting forth the power and limitation of local regulations in establishing such system, expanding the scope of its application, adding factors considered for a penalty so as to realize the balanced interests among concerned parties and limit law enforcement officers’ discretion within a certain scope.

【全文】法宝引证码CLI.A.1244741    
  
  按日计罚制度,也称按日连续处罚制度,我国有些地方性法规称之为“按日累加处罚”。该制度在2015年正式为修订后的我国《环境保护法》所采用。该法第59条规定,行政机关依照有关法律法规,按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素对违法排放污染物的企业、事业单位和其他生产经营者,确定按日连续处罚的罚款数额。同时,该条授权地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加按日连续处罚的违法行为种类。与我国《环境保护法》同步,2015年1月1日,由环境保护部发布的《环境保护主管部门实施按日连接处罚办法》(以下简称:《办法》)开始实施;2017年5月,为了进一步加大环境执法力度,增强按日计罚措施的可操作性,环境保护部公布《环境保护部关于修改〈环境保护主管部门实施按日连续处罚办法〉的决定(征求意见稿)》,对违法排放污染物的范围进行了界定,明确了按日连续处罚的适用范围、实施程序和计罚方式。该制度的确立旨在改变我国长期存在的环境违法成本低、违法行为屡禁不止的被动局面。然而,由于该制度本身的设计尚不够完善,可操作性不太强,不仅引起了理论层面的困惑,也造成了执法层面的困境。为此,笔者拟于本文中通过分析该制度的法律性质和适用中存在的问题,在考察借鉴该制度发源地美国的立法与执法经验的基础上,为完善我国按日连续处罚制度提出相应的建议。
  一、按日计罚制度的法律性质辨析
  我国按日连续处罚制度的确立经历了由地方立法先行先试,再到全国性立法逐步展开的摸索过程,对其法律性质的界定还处于不甚明朗的状态。学界对此存在“行政罚说”“执行罚说”“行政罚兼执行罚说”等多种主张。“行政罚说”强调按日计罚是环境监督管理机关依法对违反环境行政管理秩序的行政相对人实施的一种制裁性具体行政行为,属于行政罚性质。由于我国法律未明确界定何谓“一事”,按日连续处罚被认为是针对一种违法行为多次实施处罚,引发了它与“一事不再罚”原则的关系问题的讨论。[1]我国《行政处罚法》24条规定,“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”,而我国《环境保护法》并未明确何谓“一个违法行为”,那么,是一天算一个违法行为,还是违法排污的行为整体算一个违法行为,显然在法律上找不到答案。“执行罚说”认为按日计罚制度适用的前提是存在“被责令改正、拒不改正”的情形,明显具备行政机关为迫使义务人及时履行改正义务而课以新的金钱给付等义务的强制特征,因而属于执行罚性质。然而,若将其认定为“执行罚”,只能解释拒不改正后加处的罚款部分的性质,最初确定的罚款又明显具有行政罚的性质,因而难以自圆其说。“行政罚兼执行罚说”则认为“将按日计罚认定为行政罚或执行罚各有利弊,要从执行罚性质的按日计罚与行政罚性质的按日计罚两个维度,建构相应的实体规范和程序规范”。[2]
  为了确定按日计罚制度的法律性质,学者们不得不从各种其他法律类似规定中进行类比推导,或者从《办法》的1条制定依据及其第15条和第16条有关适用的程序规定中寻求答案。[3]显然,无论是推导的结论还是从《办法》中寻找的所谓证据,都不足以成为执法人员适用按日计罚的可靠依据。以上各种争论的症结在于陷入现有的法律规定之中不能自拔。“法发展的重心不在于立法、不在于法学、也不在司法判决,而在社会本身。”[4]众所周知,按日计罚制度自2015年1月1日实施以来已超过三年,有必要针对该制度对社会所产生的影响是否符合预期、是否需要进一步修正等问题进行评估,并适时调整。当前我国学者对按日计罚制度法律性质的研究多半囿于目前的法律规定,并未从立法后评估进行调整的角度进行探讨。无论最终将其定位为何种法律性质,均需通过修改法律来实现,否则依然会使其处于法律性质依据不明和执法者不敢轻易适用的状态。
  其实,作为这一制度发源地的美国,在其有关环境保护单行法中通过明文规定“违法行为每持续一天,均构成单个的违法”,[5]以及对未按时支付因按日连续处罚产生的罚款以季度为单位按罚款总额的10%或20%加处罚款的方式,[6]将按日连续处罚制度的法律性质毫无悬念地定为行政罚。美国《固体废物处置法》还规定,若违法者未能在规定的时间内采取矫正行为,联邦环保局可以针对持续不守法的行为实行每个违法日最高25000美元的连续按日处罚,同时吊销已颁发给违法者的许可证。[7]这一点与我国按日计罚制度的适用前提并无二致,当然,这种类似执行罚的外观并不影响其作为行政罚的性质。
  毫无疑问,将每日持续的违法行为规定为单个的违法行为,明确界定了每日的违法行为均为“一事”,有效地解决了按日计罚制度与“一事不再罚”规定的冲突问题,清晰地界定了按日计罚制度的“行政罚”性质。此外,根据《办法》的规定,可以实施按日计罚的违法行为均为定性而非定量的行为。以《办法》5条第1款规定的超标排污行为为例,该款规定适用按日计罚的对象是“超过国家或者地方规定的污染物排放标准,或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的”行为,即只要存在超标准排污的违法行为,不论超出多少,均可成为按日计罚的对象。《办法老婆觉得我剪头发浪费钱》5条的其余各款关于逃避排污监管、违禁排污和违法倾倒固体废物等规定就更加与量无关,全是关于“违法性质”的。这就意味着只要有证据证明存在该性质的违法行为,无论其持续时间长短或超标多少,即无论一天是排污10小时还是5小时,都满足了违法排污的性质特征。这种定性而非定量实施按日计罚的标准可以避免因违法行为和违法程度并不相同的日之间的差异导致“过罚不当”的评论。况且,自被责令改正之日起,排污者本就有采取可行措施实现达标排放、接受监管排污、停止违禁排污等义务,适用按日计罚制度的目的也在于通过严厉惩罚遏制其违法行为,因此排污者在被责令改正期间还就每日排污量不同而每日罚款数却相同主张“过罚不当”的抗辩,着实缺乏正当性理由。
  当然,如果计罚期间确实存在停工未排污行为的日数,应当考虑允许予以扣除。我国环境保护部于2015年9月17日给广东省环境保护厅《关于按日连续处罚计罚日数问题的复函》(环函〔2015〕232号)指出,排污者在计罚周期内存在停产停业或者达标排放的日数,均不能从计罚日数中扣除,[8]美国《清洁空气法》规定,违法的天数应当推定为包括通知当日,以及之后的每一天,直到违法者实现了持续的合规,违法者有大量证据表明中间有天数并未违规或违法行为并未实际持续的除外。[9]两者相比,美国《清洁空气法》的这一规定比较合理。
  鉴于我国按日计罚制度的立法目的在于改变长期存在的环境违法成本低、违法行为屡禁不止的被动局面,收取高额的罚款并非其终极目的,其所追求的是高额罚款对违法排污者所构成的高度威慑力,因此,可借鉴美国的立法经验,同时通过以下途径对法律进行修改,从而解决这一问题。其一,规定每日持续的违法行为分别为不同的违法行为,可以日日处罚。如此明确界定了“一事”的概念及其适用的情形,让其与“一事不再罚”规定不再关联。其二,是以对到期未付的按日连续处罚款额按一定比例加处罚款或者收取滞纳金的方式,将我国《行政强制法》45条第2款的规定予以落实。如此一来,通过立法明确其性质,执法者既不用担心会违反“一事不再罚”的规定,也无需在行政罚与执行罚之间“左顾右盼”,只需按法律的明确规定操作即可。
  二、按日计罚制度的适用概况与存在的问题
  按日计罚制度已适用三年有余,执法实践中的数据在一定程度上可以说明其适用效果究竟如何。中国人民大学法学院2017年4月18日发布了“新环保法四个配套办法2016年度实施与评估报告成果”。该评估报告对环保部门办理的22730件案件作了研究,结果显示,在司法实践中,适用于“其他违法排污行为”的查封扣押措施的使用率最高,占案件总数的43.89%,适用于“超标、超总量排污”违法行为的按日连续处罚措施使用率最低,仅占4.47%。[10]尽管各界对按日连续处罚制度的功效和作用寄予很大的期望,然而,其在执法实践中的使用率却很低,因此有人认为按日计罚制度的威力尚未真正发挥。也正因为如此,环境保护部才于2017年5月公布了《环境保护部关于修改〈环境保护主管部门实施按日连续处罚办法〉的决定(征求意见稿)》,拟对复查日期等几处进行修改,以加大执法力度,简化执法程序。[11]事实上,如前所述,按日计罚制度除因法律性质未明导致实践操作无所适从以外,还存在以下几个方面的问题。
  第一,适用的违法行为类别较少。当前的按日连续处罚制度体系以我国《环境保护法》59条的规定为总纲,以《办法》为补充,以我国《行政处罚法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等单行法中的相关罚款规定为基础构建而成。可以实施按日连续处罚的违法行为仅限超标排污(超过国家或地方规定的污染物排放标准,或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物),逃避监管排污(通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式排放污染物),违禁排污(排放法律、法规规定禁止排放的污染物的)和违法倾倒危险废物等几种类别。[12]由于适用的违法行为类别较少,相对于其他广泛适用于各种违法行为的行政制裁措施而言,其适用率自然就会低很多。美国的按日计罚适用覆盖面极其广泛,有些法律规定可以针对一切违法行为实施按日连续处罚。如美国《清洁空气法》规定联邦环保局可针对任何违反州实施计划要求或禁令的人发布行政命令,要求其承担每一违法日最高达2.5万美元的行政罚款。[13]
  第二,计罚考量因素不多。当前,作为按日连续处罚数额依据的原处罚数额无具体规定,需根据不同违法行为依据我国《大气污染防治法》等各单行法的规定另行确定。计罚标准仅依据“防治污染设施的运行成本和违法行为造成的直接损失或者违法所得”等两种因素,且不因违法行为的类别不同而有所区别。在实际处罚的过程中,如果对各类企业不分规模大小、实力强弱、态度好坏和违法历史有无,一律按照“防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素”进行处罚,则一方面给执法人员留下的自由裁量空间过大,另一方面对被监管企业的公平性也无法保证。此外,运行成本与直接损失或违法所得是违法者本应负担的,不具有惩罚的性质和作用,因此还应考虑其他的计罚因素,以加强对违法者惩戒的作用,不应仅仅停留在负担成本与损失的层面。
  显然,以上各种问题的存在,“根源在于按日连续处罚制度法律规范与程序设计暂付阙如”,[14]警示着按日计罚制度需要进一步细化和规范。一方面可以借鉴按日计罚制度发源国的立法与执法经验,另一方面要根据我国的现实国情设计制度规则。
  三、按日计罚适用规则之利益衡平设计
  “衡平”的本意是平等、公正。“利益衡平,即对不同的利益需求进行选择、识别、衡量、评估,在此基础上,通过法律的协调机制,合理配置,使之达到均衡的状态,包含了过程的科学衡量、结果的大致平衡之双重涵义。”[15]按日计罚制度的适用涉及社会公共利益(生态环境利益)、企业主及其相互之间的经济利益、企业员工的生存利益等。按日计罚的适用规则要实现不同主体利益之间的衡平,从而使各自冲突的利益大致平衡。实施按日计罚制度的目的在于加大法律的矫正力度,迫使企业主在罚款高压之下做出配合环境监督管理部门为保护环境发出的行政命令的行为。贯彻按日计罚制度会使企业的经济利益受损,若实施过度,会进一步危及企业员工的就业机会;但若不予以贯彻,又会回到之前处罚不力导致生态环境利益严重破坏的局面。虽然《办法》3条规定“应当坚持教育与处罚相结合的原则,引导和督促排污者及时改正环境违法行为”,但仅有该原则性规定还不够,必须辅以可操作性的规则。实施按日计罚的目的不在于罚,而在于制止违法行为。例如,要使企业不敢违法,如果企业实施了环境违法行为,罚款又不能将企业罚至倒闭,以致工人失业,增加家庭和社会的不稳定因素。这就要需要通过规则设计在环境保护与经济发展之间找到平衡点。毕竟,“生存需求永久地拥有绝对优先权”。[16]因此,按日计罚制度在适用规则设计上需要衡平各方的利益,必须明确以下几个方面。
  第一,应当允许企业自证清白,充分体现过罚相当。因排污超标或超过总量控制而被责令改正的企业为实现达标可能需要重新检修或调试甚至重新购买设备,无论是检修或调试还是购买、运输与安装设备,均需要一定的时间,在整改期间必然会存在停产停业的日数。如果这些日数不允许从计罚日数中扣除,就会挫伤部分努力合规企业的积极性,也无法体现教育与处罚相结合的原则。
  第二,尽量拓宽按日计罚制度的适用范围,实现不同违法行为类别之间的利益衡平。当前适用按日计罚制度的违法行为类别较少,仅限于几种违法排污的行为。众所周知,环境保护的内容不仅包括污染防治,还包括资源保护等内容。对环境可能造成严重损害的不仅是超标排污、逃避监管排污、违禁排污等排放污染物的行为,还包括破坏植被、森林等环境要素并未及时修复而造成生态环境功能损害的行为。仅针对违法排污的主体实施按日计罚,让其承受巨额的利益损失,就会在不同类的违法主体之间形成惩罚不公的现象,即实体公正缺乏,这也是利益分配不均衡的表现。建立真正体现利益衡平设计的按日计罚制度,应当对相同程度的违法行为统一实施相同惩罚力度的惩罚措施。
  第三,按日计罚标准中应增加企业规模和违法记录等因素,实现大、中、小企业之间的利益衡平。“环境违法者之所以违法在于违法的预期收益大于违法的预期成本,如果环境违法者从违法活动中无利可图,也就没有激励去实施环境违法行为。”[17]罚款要让违法者觉得违法所得得不偿失,迫使其自觉遵守法律法规。以往屡罚不止的原因在于违法成本太低、守法成本太高。如果要将此情形予以扭转,就应当让违法成本高于守法成本,并适当进行惩罚,其中控制好按日计罚的力度尤为重要。考虑企业规模是控制计罚力度的重要因素之一,如果对所有的企业不分大小一律按照我国《环境保护法》59条仅仅列举的两种考量因素计罚,显然不足以指导按日连续处罚款额的确定,也难以实现按日连续处罚制度的初衷。仅依据防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得两种考量因素确定罚款的数额,只实现了违法企业的得失相抵,并不具备惩罚的力度,会在初犯与累犯之间、大企业与小企业之间、怠于合规者与积极合规者之间产生很大的不公平。从这一点看,美国法律中列举的包括“诚信努力、违法史或守法史、企业规模、累犯加重处罚”等在内的各种计罚考量因素确实值得我国借鉴。[18]
  四、地方法规设定按日计罚制度的权限检视
  我国《行政处罚法》11条规定了地方性法规可以在限制人身自由、吊销企业营业执照以外设定行政处罚的权限。该条第2款规定:“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”这就是行政处罚法定原则的体现。“设定”一词包含两方面的含义,即“创设”(或创制)和“规定”。前者指在没有法律规定的情况下创制新的处罚形式、方法和原则等,后者指依据已创设行政处罚的法律再加以具体化。[19]中小学减的负已经加到家长身上了
  我国《环境保护法》59条第1款规定了按日计罚制度适用的对象是违法排放污染物的行为,该条第3款规定:“地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。”《办法》将违法排放污染物的行为种类细化为超标排污、逃避监管排污、违禁排污和违法倾倒危险废物等几类,其6

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1244741      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】

热门视频更多