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【期刊名称】 《法学评论》
非治安管理法规中的治安管理处罚规定及其适用
【作者】 高立明【分类】 公安管理法
【期刊年份】 1992年【期号】 5
【页码】 73
【全文】法宝引证码CLI.A.122937    
  
  治安管理处罚是指公安机关依照治安管理条例的规定,对违反治安管理的行为人给予的治安行政制裁。广义的治安管理处罚还包括公安机关依照户口、消防、交通、公共安全、出入境管理等其它治安管理法规的规定,对违反该法规定的违法行为给予的行政制裁。因而,我国法律关于治安管理处罚的规定主要载于治安管理处罚条例和其它治安管理法规之中。此外,在国家颁布的其它法律法规及规章中,有不少也对治安管理处罚作了规定,这类法律、法规对于违反治安管理的行为,有的规定的比较原则、笼统,有的比较明确、具体,有的是重申或修改治安管理处罚条例规定的违反治安管理行为,有的则是设定新的违反治安管理行为;在处罚规定上,有的规定较为原则,有的明确规定依照、依据、参照或者比照治安管理处罚条例某一条的规定处罚,有的修改了治安管理处罚条例的处罚规定,有的则直接规定了新的处罚标准。怎样正确理解和适用这类非治安管理法规中的治安管理处罚规定,是执法实践中亟需研究和解决的问题。本文试就认定和适用治安管理之外的其它法律、法规(仅指国务院颁布或批准颁布的法规)关于治安管理处罚规定,谈点粗浅的看法,以供商榷。
  一
  治安管理法规之外的其他法律、法规对治安管理处罚作规定,具有十分重要的意义和作用。一是补充、完善了治安管理处罚条例,保证了其体系的完整。我们知道,任何一部法律,不论其在制定时显得多么完整、严密,但由于立法技术、思想认识等方面的原因,不可能把它所调整的社会关系的各种问题都包罗进去。也不论立法如何超前,但随着社会的发展进步,客观形势的需求,要求法律必须增加新的内容。但随时或者频繁修改法律又不可能,只有在其他法律、法规中补充规定新的内容,我国的治安管理处罚条例于一九五七年颁布后,直到一九八六年才重新修改了一次,时间将近三十年。因而,在其他法律、法规中规定治安管理处罚的内容或者对其有关规定进行修改,是十分必要的。其次是进一步强调了有关法律、法规所保护的社会关系客体。诸如此类的非治安管理法律、法规大多都明确规定“违反本法”(或条例)应受治安管理处罚的,依照治安管理处罚条例的规定处罚。三是弥补了有关法律、法规处罚措施不力的缺陷。对一部法律来说,如果对违反它所规定的违法行为没有一定的相应措施,对违法行为追究相应的法律责任,则会影响该法的权威性,影响其效力发挥。我们识道,治安拘留这一严厉的限制人身自由的处罚措施,只能由公安机关依法行使,其他任何机关都无权行使。对于非治安管理法规来讲,当对某一违法行为既不够追究刑事责任,又必须给予限制人身自由方面的处罚时,其规定的执法主体因不具有这一行政处罚权,因而,便无能为力。所以,在治安管理法规之外的其他法律、法规中对治安管理处罚作规定,便可解决这一问题。
  二
  治安管理法规之外的其他法律、法规关于治安管理处罚的规定,其表述形式多种多样,各具特色。仅就新的治安管理处罚条例颁布以来,国家制定的有关法律、法规来看,主要有以下几种情况:
  一、笼统地规定违反本法(或条例)规定,应受治安管管处罚的,依照治安管理处罚条例的规定处罚。例如,《铁路法》第六十七条规定“违反本法规定,规定尚不够刑事处罚,应当给予治安管理处罚的,依照治安管理处罚条例的规定处罚”。又如,《中华人民共和国公路运输管理条例》第三十八条规定“违反本条例,应当受治安管理处罚的,由公安机关处理”。此外,《中华人民共和国水路运输管理条例》第二十八条、《中华人民共和国航道管理条例》第三十条、《中华人民共和国内河交通安全管理条例》第五十一条、《铁路运输安全保护条例》第二十八条等都是类似的规定。
  二、列举有关违反本法的行为,并明确规定根据该行为的情节轻重、后果的严重程度确定是否给予治安管理处罚。例如,《中华人民共和国水法》第四十七条规定,对毁坏水工程及堤防、护岸等有关设施、毁坏防汛设施,水文监测设施、水文地质监测设施和导航、助航设施的;在水工程保护范围内进行爆破、打井、采石、取土等危害水工程安全的活动的,应根据其行为的情节轻重、造成的后果的严重程度,确定是由有关主管部门给予行政处罚,还是由公安机关给予治安管理处罚,或者依法追究其刑事责任。此外,《关于严禁窃电的通告》、《高等教育口学考试暂行条例》第三十九条、《义务教育法实施细则》第十二条、《渔业法实施细则》第三十九条、《邮政法实施则》第五十四条、第五十五条三年不开张,开张吃三年、《放射性同位素与射线装置防护条例》第三十三条、《行政区域边界争议处理条例》第十九条等都是类似的规定。
  三、重申治安管理处罚条例中已规定的违反治安管理行为。根据其表述方法的不同,大致有以下几类:
  一是重中治安管理处罚条例规定的某种违反治安管理行为,并明确规定对该行为依照治安管理处罚条例中该条的规定处罚。例如,《中华人民共和国残疾人保障法》第三十二条规定,公然侮辱、虐待残疾人的,依照治安管理处罚条例二十二条的规定处罚。《中华人民共和国邮政法》第三十六条规定,隐匿、毁弃或者非法开拆他人信件,尚不够刑事处罚的,依照治安管理处罚条例二十二条的规定处罚。又如,《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第三条规定,引诱、容留、介绍他人卖淫的,依照治安管理处罚条例三十条的规定处罚(这里,引诱他人卖淫是新增加的违反治安管理行为)。此外《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《中华人民共和国国营企业法》也都分别规定,阻碍人大代表或企业领导人依法执行公务,未使用暴力、威胁方法的,依照治安管理处罚条例十九条的规定处罚。
  二是重中治安管理处罚条例已规定的违反治安管理行为,但对于该行为的处罚,只笼统地规定依照治安管理处罚条例的规定处罚,未明确依照条例哪一条的规定处罚。例如,《全国人大常委会关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》第二条、第三条规定,制作、复制、贩卖、传播淫秽物品的,依照治安管理处罚条例的规定处罚。《麻醉药品管理办法》第三十二条规定,擅自种植罂粟或者非法吸食麻醉药品的,照治安管理处罚条例的规定处罚。《石油天然气管道保护条例》第二十五条规定,对破坏、盗窃、哄抢石油、天然气管道及其附属设施以及窃取石油、天然气,情节轻微未构成犯罪的,依照治安管理处罚条例的规定处罚。
  三是重申治安管理处罚条例规定的违反治安管理行为,但对该行为有所修改、补充或者将其具体化,对于该行为的处罚则规定依据治安管理处罚条例的规定处罚。例如,《中华人民共和国环境污染防治条例》第二十八条规定,有下列行为之一的,依据治安管理处罚条例的规定处罚:在街道、广场、公园等公共区域以及疗养区、风景名胜区未经县以上人民政府批准,使用大功率广播喇叭或者广播宣传车的;采用发出高大声响的方法招来顾客的;从室内或者公共区域发出严重干扰他人噪声的;未按规定安装使用特种车辆警报器的,在禁止机动车船行驶的地段和时间行驶机动车船的。
  四、对治安管理处罚条例规定的某一违反治安管理行为的处罚种类或幅度予以修改。例如,治安管理处罚条例三十一条规定,对非法种植罂粟等毒品原植物的,处十五日以下拘留、可以单处或并处三千元以下罚款。但是,《全国人大常委会关于禁毒的决定》第六条第二款却规定,非法种植罂粟不满五百株或者其他毒品原植物数量较小的,由公安机关处以十五日以下拘留、可以并处三千元以下罚款,删去了治安管理处罚条例中“单处”罚款的规定,其立法意图在于强调对这一违法行为必须处以拘留。又如,治安管理处罚条例不能给市场做人工呼吸二十四条第三款规定吸食鸦片、注射吗啡等毒品的,处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。而《禁毒的决定》第八条规定,对吸食、注射毒品的,由公安机关处十五日以以下拘留、可以单处或并处二千元以下罚款,提高了对该行为的处罚标准,并去掉了对该行为可处以“警告”的规定。
  五、增加新的治安管理处罚规定。根据其对

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