查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》
“国家所有”的私权基础及实现路径
【英文标题】 On the Private Right Foundation and Realization Ways of “ State-ownership”
【作者】 郭少飞
【作者单位】 河南师范大学法学院{副教授,法学博士}中南大学法学院博士后流动站{研究人员}
【分类】 法理学
【中文关键词】 国家所有;私权基础;国家财产权;私法实现;权利路径
【英文关键词】 state-ownership; private right foundation; state property rights; realization in private law; ways through rights
【文章编码】 1009-1971(2020)01-0023-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 23
【摘要】

宪法上“国家所有”乃全民所有制反映,具有制度保障意义;其私法权利形态多样,不只国家所有权,亦有其他权利,应以“国家财产权”为基。“国家所有”可由权利主体与客体遁入私法。于权利主体,国家法人化,建立以机关法人为核心的公法人体系,完善国家举办设立之法人制度;就权利客体,须厘清国家财产范围,区分财政财产、公用财产、共用财产。由此,在《民法总则》法人规范指引下,新立机关法人法;事业单位、社会团体等法人分别立法,不论国家举办设立与否,在同一法律中规定。制定国家财产法,构建国家财产基本法律框架;民法典物权编仅保留国家所有权一般条款,现行国家所有权物权法规范纳入特别法。

【英文摘要】

he “ state-ownership”in China’s constitution reflects ownership by the whole people and provides the system guarantee to the whole people. Its private law rights have various forms, not only state ownership, but also other rights, which should be based on “ state property rights”. The entrance into private law of “state-ownership” has two methods of subject and object. As for the former, the state becomes a legal person, establishes a public legal person system with organ legal persons as the core, and improves the legal person system organized by the state; as for the latter, it is necessary to clear the sphere of state’s property and distinguish the financial property, public property and commons. In the direction of legal persons norms in the Civil Code of China, government’s unit law should be legislated;the legal persons such as public institutions and social organizations, whether they are established by the state or not, may be stipulated in the same law. State ’s property law should be made to build its basic framework. Only general clause of state’s ownership rights can be kept in Part of Jus Rerem in the Civil Code of China, whereas norms of state’s ownership rights in law of Jus Rerem go into special laws.

【全文】法宝引证码CLI.A.1284572    
  

中国现行法有一种典型的法条表述方式:“……属于国家所有”。此乃“国家所有”法律规范,不仅在宪法上,而且在民法中、尤其在自然资源管理类法律里,广泛分布。学理上,“国家所有”的宪法含义、权利性质争议颇大;实践中,发生了乌木案、狗头金案、气象资源案等,权利归属引发激烈争论。追根溯源,主要在于对“国家所有”根植之经济体制、政治制度、社会结构等宏观因素,以及宪法规范理论、私法所有权理论、国家财产权制度等知识因素认知不同。为寻找法律论证的客观依据,本文运用规范方法,分析确定“国家所有”私权基础的宪法依据,进而厘定“国家财产权”乃其私法权利之基,探寻“国家所有”的私法实现方式。尤其在民法典编纂之际,民事主体立法如何引导国家法人化并为“国家所有”预留主体制度空间,物权编如何设置国家所有权规范,民法典与特别法如何协调构建“国家所有”私法规范体系,为本文重点关注。

一、“国家所有”私权基础确定的宪法依据

宪法统摄私法等下位法,居于法律体系首位。探析“国家所有”宪法规范,可为厘定其私权基础提供合宪性依据。直接规定“国家所有”的宪法条文有第9条(自然资源)、第10条(城市土地);间接者有第7条(国有经济)、第12条(国家财产)、第16条(国有企业)。对其规范含义,学界充满歧见。[1]本文认为,基于中国国家性质与特点、基本政治经济制度、宪法价值功能,宪法上“国家所有”至少包含两层意义:一是制度保障的规范确认,二是权利形态的弹性规定,其为“国家所有”私法规制及权利多元化保留了宪制空间。

(一)制度保障确认:私法规定“国家所有”的宪法根据

虽然宪法第9条规定“国家所有”即“全民所有”,但宪法上“国家所有”不等于全民所有制,只是全民所有制的宪法表达,本质上乃全体公民藉由国家获得制度保障。

宪法上“国家所有”是全民所有制的法律反映。国家是一定领土范围内的人群构成的共同体,包括领土、居民与主权三要素。按照人民主权原则,国家获得人民授权,代表人民行使权力。在此意义上,国家是人民的代理人,“国家所有”实乃全体人民所有。而“人民”语义在中国曾有起伏,至今“人民”叙事的阶级色彩弱化,不再与敌人或专政对象相对存在,侧重社会各阶层统合,实质拓展了“人民”内涵。这符合公民(居民)作为国家构成要素的地位,契合现代政治文明中广义人民是全体公民集合的普遍认知。改革开放四十年,多种所有制产生,并未动摇中国基本经济制度,全民所有制经济即国有经济的支配力、控制力没有减弱。“国家所有”的基本宪法意蕴至今未变,仍系全民所有制的法律表达。

宪法上“国家所有”在宪法规范体系中指向全民所有制。“国家所有”宪法规范处于宪法总纲部分。总纲第6条是所有制的一般规定,其后直至第18条,规定了国有经济、集体所有制经济、非公有制经济等各种所有制经济。其中,宪法第7条规定:“国有经济,即社会主义全民所有制经济。”该条表明全民所有与国有或“国家所有”的内在关联,强化了中国政治话语体系中“国家所有”即全民所有的论述。由此,针对自然资源、城市土地等要素,宪法第9条、第10条规定“国家所有”即“全民所有”顺理成章。“制宪原意是在允许原土地权益人继续使用的情况下将城市土地国有化,这与当时的计划经济体制相适应”{1}。宪法规定“国家所有”,一方面是从全民所有制角度对特定客体归属的法律规定,旨在确认国有范围,排除私有,防止经济剥削;另一方面蕴含与其他所有制区分的功能,与作为两种公有制之一的集体所有制的宪法表达“集体所有”区隔,界分“国家所有”与“集体所有”的对象范畴。

宪法将“全民所有”与“国家所有”等同是从利益归属角度承认全民乃最终权益享有者,全体公民藉由国家获得制度性保障。对此可从三个层面分析:其一,在构成上,“全民”范围广泛,缺乏特定性,难以作为法律主体,而国家由通过民主机制产生的、代表人民意志与利益的国家机关表征,相对全民具体一些。其二,在内涵上,“全民所有”是经由国家的所有,全民作为整体享有抽象的所有者权利,无法确权至个人。“全民所有”与“国家所有”的意涵、属性、主体均有差异。其三,在层级上,“国家所有”以“全民所有”为基础,是“全民所有”相对具体的制度构造。“全民所有”在宪法上表现为国家获得全民授权,代表并为全民“所有”,反映在具体制度构造方面,“国家所有”的权利形态、利益生成与分配、救济保护等通过民意表达机制经立法构建,并确保“国家所有”的公有性、公益性及社会性,为全民共享权益提供制度保障。

(二)权利弹性规定:“国家所有”多元私权形态的宪法基础

宪法第9条、第10条规定归“国家所有”之土地、自然资源皆为有体物,常被用于论证“国家所有”即国家所有权的宪法规范基础。但若将视野扩及国有经济、国有财产、国有企业,考虑国家作为各类法人的出资人或成员享有之权利,不应把宪法上“国家所有”视为国家所有权规定,其权利形态多样。

“国家所有”难以解释为国家所有权。“所有”与“所有权”的基本语义显然不同。“所有”指领有、占有、支配,具有利益关系,既包括主体对客体的占有、使用,也包括最终支配。归谁所有,可能是最终的实际控制或剩余索取,抑或物之所有权属于特定主体,不能把所有等同于所有权尤其物之所有权。况且,总纲作为宪法正文条文,本应与其他宪法条文一样具有法律规范性和适用性{2}。实际上,总纲非裁判或行为规范,隶属总纲之“国家所有”条款亦如此,仅在抽象意义上确认全民所有,无法具体到个体,与物之所有权主体清晰、客体特定、利益归属明确的特点不符。另外,由马克思主义政治经济学视之,所有权系社会生产关系的总和,“在每个历史时代中所有权是以各种不同的方式、在完全不同的社会关系下面发展起来的”。“要想把所有权作为一种独立的关系、一种特殊的范畴、一种抽象的和永恒的观念来下定义,这只能是形而上学或法学的幻想。”{3}法权意义的所有权仍然反映着一定的社会关系。在公有制下,“国家所有”是生产资料归全体劳动者这一生产关系的宪法表达,而非权利的宪法建构,仍需具体化、体系化。

基于宪法上“国家所有”对象不能推衍出国家所有权。中国实行公有制,土地及自然资源作为国家构成要素和重要生产资料为“国家所有”,排除私人所有,在对象领域确立公有制的主导地位;宪法没有固定“国家所有”的实现方式与权利形态,从而为“国家所有”的权利生成与制度建构保留了宪制空间。“国家所有”体现为国家的控制力与支配力,具体权利基础不限于物之所有权,亦有社员权、债权等。以系统论分析,财产权的社会功能在于确立经济系统的独立性,防止政治系统侵入,维持社会系统的平衡稳定。法律作为“定义社会系统边界以及选择类型的结构”{4}183,亦“具有为那些在社会内部形成的诸社会系统减轻负担的功能”{4}184。若解释为赋予国家所有权,就会“发现‘国家所有权’的宪法建构会使得‘国家’凭借基本权利而加强其政治上的优势地位,从而对经济系统的自主性产生威胁”{5}。

宪法上“国家所有”等同于国家所有权不合宪法功能。宪法作为人民权利的保障书,核心功能在于限制公权力,保障公民基本权利。二者等同,实质上视“国家所有”宪法规范为授权规范,且授予公权。在当代,宪法解释虽然“已经逾越了宪法文字文本”,但“仍然受到那些具有终极美学意义的基本价值的约束”{6},应以宪法基本价值为导向,采用相应的解释方法。宪法“国家所有”条文貌似授权,实为确立国家义务,旨在明晰国家对自然资源、城市土地的利用、保护责任,应属限权条款,或曰义务、责任条款。[2]另外,二者等同致使宪法权利与义务归属同一主体,逻辑上不周全。对此,有学者把宪法上国家所有权等于全民所有权,以全民而非国家为权利主体{7}。此种转换去除了逻辑瑕疵,却在本体上消灭了国家所有权,症结在于“国家所有”非国家所有权能够完整表征。

“国有”方式多样,诠释宪法上“国家所有”应秉持开放立场。中国宪法多次修订,话语系统发生重大转变,表现之一就是国营经济(企业)改称国有经济(企业)。名称变化隐含着“国家所有”理念的更新。国家不再注重对各种生产要素实际占有、使用、收益、处分的全方位所有,不再注重对企业的直接支配和控制,而是完善产权制度,着力于国有财产的价值实现,“国家所有”由实物形态向价值形态过渡,国有经济实现方式多样化,国家对国有企业享有出资人权益。总体而言,宪法上“国家所有”从以归属为主的静态所有向以利用为主的价值形态迁移,包含国家所有权、成员权等多种权利样态,而多元权利的“国家所有”能够为公有制实现、经济体制改革深化预留巨大的宪制空间。

总之,“国家所有”宪法规范为下位法规制提供了宪法依据,私法应“根据宪法”制定“国家所有”私法规范,以落实宪法。而有关宪法规范并未限定“国家所有”权利形态,因此应结合中国政经社情,确认开放的“国家所有”权利形态。

二、国家财产权:“国家所有”的私权之基

宪法上“国家所有”不包含“国家所有”的权利形态、权利内容、行权机制等,须由私法等下位法填补。随着中国经济社会发展,现有“国家所有”权利不敷现实之弊暴露无遗,而此须立足宪法,探寻“国家所有”权利之本,为其私法实现、构造完善的私法规范体系奠定权利根基。

(一)现行“国家所有”私权规范格局

作为全民所有制的反映,宪法上“国家所有”系纲领性规定,尚待细化。下位法上“国家所有”的权利性质、内容范围、行使方式、利益分配机制更为清晰,表现为以所有权为首的私权体系。“宪法中的国家所有和私法中的国家所有权具有法秩序的一致性,后者是前者所具有的国家内容实现义务功能的展开方式之一,同时要受到前者的约束,两者共享了规制这个规范目的。”{8}在全民所有制一宪法上“国家所有”一所有权等多元权利的线性关系上,宪法上“国家所有”既反映基本经济制度,又统领“国家所有”下位法。宪法上“国家所有”指向土地、自然资源、国有企业、国有经济等,呈现从微观到宏观的分布状态,系国家对经济要素、社会发展资源全面支配与管理。而“国家所有”权利多样性源于社会现实。在社会生产过程中,生产资料不只处于静止状态,为所有权人支配,亦会随着交易活动在不同主体间转移。全民所有制下,生产资料名为全体劳动者所有,实属不同公有主体。当前,尚有非公经济,公有主体与非公主体的交易涉及财产权的转让、共享、联合。“国家所有”生产资料让渡转移,国家获得对价,“国家所有”形式多样化,表现为不同的支配主体、权利形态、行权规则等。宪法上“国家所有”作为制度性保障,具体内容尚待下位法补充。当前,在全法域,“国家所有”私法规范系统规定国家所有权等权利形态,供给相对具体的权利制度及救济规则。集大成者当属《物权法》,商法也有一些规定。

物权法

》“国家所有”规范集中于第45-56条、第67、68条。第45条概括规定“国家所有”即“全民所有”,且明定国有财产由国务院代行所有权。第46条到第52条分别规定了各类物、资源等属于国家所有。第53条规定国家机关对其直接支配的不动产与动产的占有、使用及有限处分权利;第54条规定国家举办的事业单位对其直接支配的不动产与动产的占有、使用及有限收益、处分的权利;第55条规定国家出资的企业由国务院、地方政府代表国家享有出资人权益,承担出资人职责,同时根据第67、68条规定,国家出资后享有出资人权益。此外,在商法领域,国有企业成为法人主体和市场竞争主体。国有企业的所有权与经营权分离,国家作为出资人享有出资人权益,出资财产归国有企业法人所有,从而理顺了国家(政府)与国有企业、国有财产与国有企业法人财产之间的关系。国家出资权益由专门法规定,如《企业国有资产法》。在组织形式上,国家依据公司法出资设立、入股有限公司、股份公司等。国有独资公司的股东人数、治理结构与其他公司形态显著不同,公司法专设“国有独资公司的特别规定“一节。

(二)“国家所有”权利类型及制度转向

“国家所有”权利表现为各种形态的财产权,而下位法明文规定“国家所有”权利主要包括三类:第一,以物为对象的“国家所有权”。主要规定于上述《物权法》条文。从物权法的私法性质、所在章节名称“所有权”或“国家所有权”,可以判定“国家所有”即指物之所有权。这种直接以物为对象的国家所有权,实乃初始状态下静态意义上物属于国家。非人工自然物或历史传承人工物的产生与国家行为没有关系,直接法定所有权属于国家即可。而非历史非自然的人工物如基础设施,需国家供给,为此国家设立国有企业,企业获得国家出资、运营中积累财产均属企业,而非国家。可以说,民法在静态意义上规定各种物之国家所有权,在社会交换中转为其他权利形态。第二,特定主体享有物之所有权。国家由各类各级国家机关法人构成,国家可举办事业单位等各类法人。国家机关法人、国家举办或设立的各类法人,为有效履行职责、从事生产经营活动,有权占有使用一定之物,但囿于目的事业、职能属性,其对物的收益、处分必须按法定权限、程序、方式实施,具体权能存在差异。如国家机关法人履行法定职责,实行公共管理,不能从支配物上收益,《物权法》53条予以确认。国家事业单位法人享有受限收益权能。事业单位曾分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位及自收自支(无拨款)事业单位。最后一类已基本公司化,可归入国有企业。全额拨款事业单位履行行政管理职能,与国家机关相仿,应不享有收益权能。差额拨款事业单位具有公共服务职能,可适当收费(收益),但须用于公益目的。第三,国家对其出资企业享有出资人权利。国家设立国有企业,出资之财产权利转移给企业,国家享有出资人权益,企业享有企业(法人)财产权。对于国有独资企业,国家作为唯一出资人,似乎可直接视为“国家所有”,但国有独资企业系独立法律主体,国家仍须按法定程序或章程规定方式行权,享有出资人权益。

而自中共十八大以来,中国继续深化市场经济改革,强调发挥市场的基础作用,减少政府干预,提升经济活力。为此,“国家所有”不宜强调国家直接所有或实际占有使用。在市场经济条件下,“国家所有”的制度价值在于提供更优质的公共资源和公共服务,无论直接规定“国家所有权”,还是设立事业单位等非营利法人或国有企业,都应立足于社会公共利益,而非广泛参与市场活动、全面控制社会生活领域。“国家所有”的具体对象、功能存在差异,权利形态不固定不唯一,在市场改革、社会运行中动态转换。“在市场化的宪法变迁背景下,‘国有财产’的经营可以采取更为灵活的方式,比如民营化,因为宪法并未明确规定具体经营,国有财产,的方式。”{9}因此,不必过度重视国有经济在国民经济中的比例,不必过于强调国家对国有企业独资或控股,国有企业可以参股、兼并、出售,只要交易价格反映“国家所有”权益的公允价值;“国家所有”的土地、自然资源等,除了公共利益必须由国家所有,可相机实行更灵活的产权制度。即使在国有的基本前提下,占有、使用、收益及一定的处分权能让渡于社会,国家所有权转为其他权利形态,而不拘泥于国家的实际占有控制。“国家所有”的政治经济意义已然趋向市场,意识形态色彩逐渐消退,国家与社会、与民众在私域构成相对平等的结构性存在。为此,现行法律制度变革的驱动力产生,基于对“国家所有”经济形式及法律权利形态多样性的深刻领悟,应正确认识国家机关、国家举办的主体及再次衍生的主体支配之财产的权利属性、特征,建构恰当的“国家所有”权利体系。

(三)“国家财产权”适宜作为“国家所有”的权利基础

中国没有国家所有权的法律定义。对于以传统民法所有权界定国家所有权,有学者提出质疑,认为“国家所有权与传统民法上的所有权并非仅表现在主体和客体的不同上,二者在权利性质以及权能结构、行使方式和法律保护等基本规则方面也存在实质上的差别”{10}。对此,须重新梳理所有权知识体系,廓清所有权可能意涵,秉持以传统民法所有权界定国家所有权,明确“国家财产权”的适宜性。

在德国,所有权作为主观权利具有绝对性、排他性等一系列特征,“针对有体物(动产或不动产)建立的所有权概念,可以被视为主观权利最完整的形态”[3]。但随着社会发展,财富剧增,无形财产比重上升;财产由实物形态向价值形态转变,名义所有权与实际所有权区隔,所有权更加观念化、抽象化;所有权相对化,不纯属个人自由范畴,已演化为经济社会的基础权利,工具价值更为突出。德国以有体物为所有权客体备受质疑。“即使是《德国民法典》并没有将所有权客体的狭窄含义坚持到底。”“《德国基本法》第14条通过其广义解释的所有权概念,即该所有权的概念包含一切具有财产价值的、‘规定可以使人用益和自己处分’的权利,且这在今天已将《德国民法典》的立场侵蚀了。”{11}德国无体物主要由特别私法进行规范。

法国民法典》采用广义财产概念,涵盖有体物和无体物。虽然实践中主要从对有体物享有特权的角度理解财产法,但通过将无体物归入动产,如《法国民法典》529条,实现了对无形财产的调整。与德式所有权相较,法式所有权已纳入部分无形财产,出现扩张趋势,“所有权概念的扩张远远超过了它的确切的技术含义”,“首先表现在知识权利领域”,“也被用到了商业方面——成为‘商业产权’或‘商业所有权’”{12}140-141。此外,1992年《荷兰民法典》以“财产”统辖有形财产和无形财产,设置了财产法总则、物权编、工业与智慧财产权法。其中,“‘财产’是一个物(即有体物)和财产性权利的集合概念”{13}105, “‘所有权’这一概念在现有民法典体系编排下仅仅适用于物”{13}106。荷兰财产法以人与财产关系为视角,区别于注重人际关系的债法。




  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}张保红.“城市的土地属于国家所有”的规范解释[J].华东政法大学学报,2017, (3):170.

{2}蔡定剑.宪法精神[M].北京:法律出版社,2004:135.

{3}马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1995:177-178.

{4}[德]尼克拉斯·卢曼·法社会学[M].宾凯,赵春燕,译.上海:上海世纪出版集团,2013.

{5}李忠夏.宪法上的“国家所有权”:一场美丽的误会[J].清华法学,2015, (5):77-78.

{6}刘国.宪法解释方法的变革——宪法解释的法理分析[M].北京:中国政法大学出版社,2008:207.

{7}金可可.论乌木之所有权归属——兼论国家所有权之种类及其限度[J].东方法学,2015, (3):87.

{8}朱虎.国家所有和国家所有权——以乌木所有权归属为中心[J].华东政法大学学报,2016, (1):15.

{9}李忠夏.“国家所有”的宪法规范分析[J].交大法学,2015, (2):10.

{10}马俊驹.国家所有权的基本理论和立法结构探讨[J ].中国法学,2011, (4):93.

{11}[德]罗尔夫·克尼佩尔.法律与历史——论《德国民法典》的形成与变迁[M ].朱岩,译.北京:法律出版社,2003:250.

{12}[法]弗朗索瓦·泰雷,菲利普·森勒尔.法国财产法[M].罗结珍,译.北京:中国法制出版社,2008.

{13}[荷]亨克· J.施耐德.荷兰财产法[M]//王卫国,主编.荷兰经验与民法再法典化.杨悦阳,郑跃杰,译.北京:中国政法大学出版社,2007.

{14}[美]约翰· G.斯普兰克林.美国财产法精解[M].钟书峰,译.北京:北京大学出版社,2009:8-9.

{15}沈国明.改革开放40年法治中国建设:成就、经验与未来[J].东方法学,2018, (6):64.

{16}蔡守秋,鲁冰清.析《法国民法典》有关公众共有物的规定[J].河北法学,2015, (10):26.

{17}陈新民.行政法学总论[M].台北:三民书局,1997:335.

{18}[德]鲍尔,施蒂尔纳.德国物权法:上册[M].张双根,译.北京:法律出版社,2004:14.

{19}朱维究,王成栋.一般行政法原理[M].北京:高等教育出版社,2005:206.

{20}[日]盐野宏.行政组织法[M ].杨建顺,译.北京:北京大学出版社,2008:247, 257.

{21}张彪.国家机关法人独立预算经费要件论[J].湖南警察学院学报,2016, (6):86.

{22}蔡守秋.公众共用物的治理模式[J].现代法学,2017, ⑶:3-4.

©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1284572      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多