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【期刊名称】 《行政法学研究》
劳动教养制度应予废除
【英文标题】 Corrective Labor System be Abolished【作者】 胡卫列
【作者单位】 国家检察官学院【分类】 中国宪法
【中文关键词】 劳动教养;行政处罚;废除【文章编码】 1005—0078(2002)01—037—06
【文献标识码】 A【期刊年份】 2002年
【期号】 1【页码】 37
【摘要】

劳动教养制度与现行的基本法律和关于自由、公正的基本法律理念相冲突,破坏了行政处罚和刑罚构成的完整的处罚体系,在制度的建构中存在着无法解决的问题,应该从根本上予以废除。

【全文】法宝引证码CLI.A.113014    
  劳动教养一直被视为一种具有中国特色的法律制度,但学术界对劳动教养的法律性质及其合法性、合理性问题始终存在争议。特别是随着1996年《刑事诉讼法》和《行政处罚法》等一系列重要法律的颁布,随着依法治国、建设社会主义法治国家基本观念的确立,劳动教养的存废问题再度引起了学者们的注意。不过绝大多数学者还是主张劳动教养的存在是合理的,建议通过立法加以完善,因此呼吁全国人大常委会制订《劳动教养法》。[1]对此,笔者不敢苟同。劳动教养不是如何完善的问题,而是是否应该存在的问题。从理论和实践的角度来考察,都可以得出确定的结论:劳动教养制度应该从根本上予以废除。
  一、劳动教养与现行的基本法律相冲突,于法无据
  劳动教养制度初建于1956年。自1957年以来,我国的立法机关、行政执法机关甚至中共中央都相继制定颁布过各种劳动教养的规范性文件,包括大量的批复、通知等。其中由全国人大常委会通过的法律性文件有:1957年8月1日批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》(以下称《决定》),这是关于劳动教养制度的第一个立法性文件,并一直沿用至今;1979年11月29日批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》(以下称《补充规定》);另外有多个法律文件涉及劳动教养,如1987年6月10日通过的《关于处理逃跑或重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》;1986年9月3日通过,1994年5月12日修正的《治安管理处罚条例》等等。国务院制定和公布的行政法规性文件主要有:1980年2月29日发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》;1980年9月14日批转的《公安部关于做好劳动教养工作的报告》;1982年1月21日作出的《关于转发公安部制定的〈劳动教养试行办法〉的通知》。公安、司法机关作出的规章性文件或司法解释主要有:1984年3月公安部、司法部联合发布的《关于劳动教养和注销劳教人员城市户口问题的通知》;1987年最高人民检察院制定的《人民检察院劳教检察工作办法(试行)》等等。
  在上述劳动教养的立法性文件上,存在着突出的问题:一是法出多门,缺乏稳定性和统一性。在这些规范性文件中,立法主体和规范的形式五花八门,既有全国人大常委会批准的法律,也有国务院的决定、通知之类的行政法规,还有中共中央、国务院的批复性文件和公安部、司法部的通知及高检院的司法解释等等。在劳动教养这一所谓重要的司法制度上,唯独没有最高立法机关以立法程序制定的法典式的法律文件。二是内容陈旧,虽然有关劳动教养的法律、法规甚多,但基本法律依据仍是1957年全国人大常委会批准的《决定》,而《决定》中的许多内容已同目前形势,特别是与民主与法制建设的需要不相符合。三是法律文件的内容不一致,甚至相互抵触。例如:在劳动教养管理机关(即劳动教养委员会)的组成上,《补充规定》规定,由民政、公安、劳动部门的负责人组成,而公安部、司法部的通知中则强调,应当由公安、司法、民政、劳动等部门负责人组成;又如,关于劳动教养的期限,国务院的《补充规定》中为1—3年,而公安部、司法部的通知中规定为2~3年。四是内部性文件太多,立法程序随意性大,缺乏透明度。在劳动教养立法中,全国人大常委会通过的法律多是对国务院文件的批准,并不是自主性的立法文件;而国务院及公安部、司法部的文件也以内部文件居多。例如,公安部制定的《劳动教养试行办法》,是目前劳动教养工作的主要法律依据,但这一《试行办法》只是经国务院“原则同意”,转发给各地“研究执行”,并未正式公布,因而其法律效力如何,尚有研讨之余地。[2]
  近年来,随着依法治国观念的逐步确立,全国人大相继通过了一系列具有重要意义的基本法律。而上述有关劳动教养的规范,正与这些基本法律及其背后所蕴含的法治理念相冲突,因而劳动教养的法律依据问题日益彰显。1996年3月,八届人大四次会议通过了具有“里程碑意义”[3]的两部法律:《刑事诉讼法下跌你应该笑还是哭》和《行政处罚法》。《刑事诉讼法》取消了收容审查制度,并明确规定“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪”。《行政处罚法》第4条规定“公正、公开”的原则,明确宣布“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据”。第9条确立了法律保留原则,“限制人身自由的行政处罚,只能由法律规定”。该法第64条还要求与该法规定相冲突的法规规章,要在1997年12月31 日前修订完毕。2000年3月九届人大三次会议通过的《立法法》进一步完整地规定了法律保留的原则,并把“对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚”作为法律“绝对保留”的范围(第9条)。这些规定体现了共同的精神,就是尊重和保护人权,非有法律依据,非经法定程序,不得限制和剥夺公民的人身自由。
  劳动教养是一种限制人身自由的行政处罚,[4]在1997年12月31日过去3年后的今天,以这些基本法律的规定来观照有关劳动教养的立法依据,显而易见,国务院及公安部和司法部所制订或通过的作为教养基本依据的行政法规和规章已经立不住脚了。而1957年和1979年全国人大常委会批准,以国务院名义发布的关于劳动教养的决定和补充规定,不涉及具体内容,仅就立法形式而言,也显然不符合《立法法》关于法律绝对保留原则所要求的立法程序和形式,其法律效力同样是值得怀疑的。可以说,就目前而言,劳动教养已经处于于法无据的状态,这是赞成和反对劳动教养制度的人的共同认识。正是在这一意义上,即使是赞成劳动教养制度的人,也主张尽早制定《劳动教养法》。[5]
  二、劳动教养违背公正原则。于理难容
  对劳动教养的性质,学界历来有争议。最主要有两种意见:一种意见认为劳动教养是一种行政措施,不具有处罚性质,只是教育改造措施;一种意见认为劳动教养具有处罚性质,是强制性教育改造措施,是我们国家特有的一种治安措施。但多数同志赞成劳动教养具有处罚性质,认为是治安行政处罚的形式。[6]这些争议主要源于《关于劳动教养的决定》。根据《决定》,劳动教养是“为了把游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动能力的人改造为自食其力的新人。而对这些人实行强制教育改造的一种措施,也是对他们安置就业的一种方法”。对此,笔者赞同多数学者的意见,也就是我国政府官方的观点,即认为劳动教养是一种行政处罚。[7]“行政处罚是指特定的行政机关或法定授权组织、行政委托组织依法对违反行政管理秩序尚未构成犯罪的个人或组织予以制裁的行政行为”[8]劳动教养的实施机关是依法律授权设立的行政组织——劳动教养委员会;劳动教养的对象虽然范围很宽泛,但都是违反了行政管理秩序尚未构成犯罪的人员;劳动教养的行为方式经历了变化、发展的过程,但强制性则贯穿于劳动教养实践的始终,这种所谓强制性教育改造的实质就是限制人身自由,由于针对的对象都是有过错的人员,它显然又具有了制裁的性质。因此把劳动教养界定为行政处罚是完全可以的。
  但问题在于,劳动教养这种行政处罚,在处罚对象与处罚程序上存在着根本性的矛盾,违背处罚公正原则所要求的“错罚相当”原则。根据《决定》,劳动教养的对象为四种人:(1)不务正业,有流氓行为或者有追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为,违反治安管理、屡教不改的;(2)罪行轻微,不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子,受到机关、团体、企业、学术等单位的开除处分、无生活出路的;(3)机关、团体、企业、学校等单位内有劳动能力,但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨碍公共秩序,受到开除处分,无生活出路的;(4)不服从工作的分配和就业转业的安置,或者不接受从事劳动生产的劝导,不断地无理取闹,妨碍公务,屡教不改的。1982年公安部制定的《办法》将劳动教养的对象调整、补充为六类:(1)罪行轻做,不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子;(2)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中,不够刑事处分的;(3)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为,不够刑事处分的;(4)聚众斗殴,寻衅滋事,煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;(5)有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序、妨碍治安,不听劝告和制止的;(6)教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的。此外,1956年1月,中共中央《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》及1961年经中央批准的第十一次全国公安会议《关于当前公安工作十个具体政策问题的补充规定

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