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【期刊名称】 《行政法学研究》
论WTO法境下的行政审批制度改革
【英文标题】 Reform of Administrative Approval System in WTO Context
【作者】 崔勇【作者单位】 山东省高级人民法院
【分类】 中国传统法律文化【中文关键词】 行政审批;WTO透明度;市场准入
【文章编码】 1005—0078(2002)01—013—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 1
【页码】 13
【摘要】

行政审批是一种重要的非关税壁垒,也是中国入关的瓶颈问题。我国正在进行的行政审批制度改革是我们努力同WTO规则接轨的表现,但在削减审批的过程中凸现出诸多问题。本文认为,应以1.公平和非歧视原则;2.市场准入的原则;3.透明度原则;4.科学和效率的原则;5.司法审查原则为指引,改革我国的行政审批制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.113020    
  
  多边起草加入WTO的法律文件已经完毕,中国已加入WTO,这既是挑战,又是机遇,更将是一次更深层次的改革开放。WTO的最大贡献就是提供了一套国际公认的贸易规则,作为这种多边贸易体制的各成员国,不仅在其对外贸易法律政策的制定和执行上受到WTO规则法律体系的制约,并且在其他国内政策法律的制定以及政府行为运作方面也要受到WTO规则的影响,必须与其规则体系保持一致。“WTO规则的绝大部分内容都是针对政府行为而言的”,[1]在世贸组织与中国达成的议定草案共19条规则中,全部都针对国内的行政管理体制。在一些有关国际竞争力的评比中,中国政府在行政管理、法治等方面的得分不尽人意,中国存在较高的关税及大量行政审批等限制市场进入的非关税壁垒。中国政府必须与全世界各国政府展开一场投资环境的竞争,才能吸引世界上最多的投资和最好的人才。为适应这一形势,我国正在修改法律,削减审批,放松规制,昭示了中国正试图使自己的政治体制同WTO规则接轨的决心。但目前的审批改革,无论从方向、目标及深入程度上都与WTO规则的要求相距甚远。
  一、作为中国入关“瓶颈”的行政审批
  WTO是一个以市场为走向,提倡贸易自由化的国际组织,通过对关税及非关税壁垒的消除、对政府权力的限制来鼓励国际贸易自由化。WTO法律框架正反映了这一价值趋势,主要表现在其法律体系框架的基本原则上:非歧视原则;自由贸易原则;权利与义务平衡原则;透明度和可预见性原则;公平竞争原则;激励发展和经济改革原则。[2]多边贸易体制最重要的目的是在不产生负面影响的情况下,使贸易尽可能自由流动。这一方面意味着消除贸易壁垒,另一方面意味着保证个人、公司和政府了解世界上的贸易规则,并使他们相信政策不会发生突然变化,即政策必须是透明的和可预见的。而这致命的两条规则的矛头通通指向了行政审批制度。作为一种重要的非关税壁垒,审批许可制度[3]已成为我国同WTO接轨的主要“瓶颈”问题。
  行政审批制度的主要内容是行政许可,而“行政许可存在的问题还很多,大部分与WTO的规则背道而驰。”[4]行政许可审批的主要问题有:1.审批事项过多过滥,仅国务院规定的就有2千多项,有的地方达6千多项。这使得相对人在各机关之间疲于奔命。[5]2.审批程序不透明,暗箱操作严重,行政腐败盛行。我国无统一的《行政许可法》,不但审批事项的设立没有统一规制,而且审批程序在实践中也处于行政机关“自由裁量”的领域。审批标准不公开发布,审批过程内部掌握,缺乏监督,这就成为行政腐败滋生的土壤。3.审批差别待遇。如对外资企业在设立、行业准入、资金投向、原材料购买、产品销售等方面存在“次国民待遇”,外资的市场准入门槛过高,外资企业、个体企业、私营企业、国有企业在经济和法律地位上不完全平等。4.审批收费浊流汹涌,监管乏力。审批收费甚至被一些地区、行业作为审批的目的,成为一大公害。[6]但审批监管缺位,许多地方出现非法转让、倒卖、出租许可证的现象。这些已成为“影响社会生产力发展的体制性障碍”。[7]
  西方国家在近代以来就实行市场制度,WTO法律体系框架中的规则和原则与发达国家的国内体制有较多的趋向性,所以发达国家按WTO机制运作并无问题。但我国一直实行计划经济体制,1978年以来的市场经济体制改革虽然取得了巨大的成就,但国内市场的自由化程度还很低,并对资本、人才的流动实行政府控制,因此,更需要以WTO规则为蓝本和框架来改革政治和经济体制。审批制度改革便反映了这一趋势。但目前的审批制度改革存有许多误差和混乱。如各地都在“砍”审批,因没有制度规制,其仍处于行政机关自觉自愿的低级阶段:削减审批的标准不统一,有的甚至砍掉了法律规定审批的事项;削减数量各不相同,削减后的形态也各有章法。因此,必须建立科学的规则和统一的制度规定。
  二、WTO的规则指引与我国的行政审批制度改革
  (一)公平和非歧视原则
  WTO的非歧视原则,是公平、平等这一市场经济法制理念的表现,它要求各缔约国在无歧视基础上进行贸易,不应存在差别待遇。它体现在最惠国待遇和国民待遇等条款,而我国为保护幼稚工业,限制外资流向,外贸行政审批中的差别待遇、超国民待遇较多。“自1994年《对外贸易法》公布之后,对外贸易经营权实行审批制度,虽然拥有外贸经营权的企业越来越多,但对大多数中小企业或单位来讲,享有外贸经营权仍然可望而不可及,”[8]外资的外贸经营权也被严格限制。而根据1999年11月15日达成的中美双边WTO协议,外贸权将被分阶段放宽或取消。因此,我国要有计划放宽进出口权的审批,最终完全开放外贸经营权,以进一步贯彻国民待遇和市场准入原则。老婆觉得我剪头发浪费钱
  2001年4月12日修订了《中外合资经营企业法》,它同全国人大常委会修改的《中外合作经营企业法》、《外资企业法》都取消了大部分与WTO规则不符的规定。但与其相关的一系列法律性文件仍需进一步修改、清理。如我国实行与优惠待遇相挂钩的投资措施的做法,便与《TRIMS协议》的当地成分的规定和国民待遇原则不相符。GATT第3条规定:“一成员方领土产品输入到另一成员方领土时,在关于产品的国内销售、推销、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面,所享受的待遇应不低于相同的本国产品所享受的待遇。”根据《TRIMS》协议附录,被禁止采用的TRIMS无须是强制性的,或是依国内法或行政规章可予执行的。即使是那些与优惠待遇挂钩投资措施,也在禁用之列。我国虽未直接强制要求外资企业产品的当地成分,也未将外商投资企业的优惠待遇与当地成分要求挂钩,但在实际审批企业设立的过程中,往往要求外商投资企业在合同中订明,或另外做出承诺,保证产品的国产化水平提高到一定程度。地方性法规在审批外资企业时也有一些将优惠待遇与当地成分要求挂钩的做法。
  (二)市场准入的原则
  我国加入WTO的基本承诺就是:遵守规则,开放市场。市场准入规则是GATS等WTO文件所表述的主要规则。WTO成立的目的就是通过消除关税壁垒和非关税壁垒,达到市场开放、公平贸易,以最终实现世界贸易自由化。因此,各缔约国在关税减让的同时,还必须取消非关税壁垒,即取消配额和许可证以及禁止等限制手段。不允许用行政手段干预和阻止各国间贸易的真正开展。目前,我国配额和许可证等非关税壁垒已由一千二百多种减为三百多种。[9]但在一些行业准入上许多规定与WTO规则相距甚远。
  我国审批部门在审批有关外商投资项目过程中对有些领域的外资进入限制较多。乌拉圭回合《服务贸易总协定》(GATS)等要求成员国逐步开放服务市场,以促竞争。其承诺涉及商业服务、金融、电讯、分销、旅游、教育、运输、医疗与保健、建筑、环境、娱乐与服务业等。根据《外资企业法实施细则》及1995年国家计委的《指导外商投资方向暂行规定》和其他一些相关规定,投资于对外贸易、设立投资公司、从事商业零售业、设立律师事务所和

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