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【期刊名称】 《行政法学研究》
行政机关自行强制执行程序的几个问题
【英文标题】 Several Issues concerning Administrative Agencies’Self—enforcement Procedure
【作者】 傅士成【作者单位】 南开大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政机关;强制执行;程序
【文章编码】 1005—0078(2002)01—008—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2002年【期号】 2
【页码】 8
【摘要】 行政机关自行强制执行程序涉及诸多理论问题。其中,行政机关自行强制执行的主体资格,告诫程序及其意义,行政强制执行决定及其实施,声明异议等,都关系到行政机关自行强制执行程序设计的价值取向问题。行政效率和相对人权益保护的协调,是设计行政机关自行强制执行程序的永恒追求。
【全文】法宝引证码CLI.A.113052    
  我国目前尚未制定统一的《行政强制法》或《行政执行法》,行政机关自行强制执行,除有单行法律、法规的授予性规定外,其程序性规定基本处于空白状态。这种状况,一方面使行政机关自行实施行政强制执行在程序上无法可依,其执行方式、步骤、强度、期限等都属于行政机关“自由裁量”的范围;另一方面,行政机关因缺乏程序性规定而在实践中无法实施行政强制执行的情况与滥施行政强制执行的现象并存。本文仅就行政机关自行强制执行实践中几个突出的程序问题进行理论分析,并提出作者的主张和看法。
  一、行政机关自行强制执行的主体资格问题
  从现行法律、法规的有关规定看,行政机关成为行政强制执行主体的资格条件主要有两个:一是该行政机关是作出待执行的具体行政行为的行政机关。这个条件解决由哪个机关充当自行强制执行的主体的问题。二是法律、法规明确规定该行政机关有强制执行权。这个条件解决行政机关自行强制执行权与法院依申请而行使强制执行权的划分问题。在第二个条件中,还有一个问题需要澄清和说明,即在法律、法规规定行政机关“既可以申请法院强制执行,又可以自行强制执行”的情况下,行政机关是否实际实施行政强制执行,完全由其裁量决定,也就是说,在这种情况下,作出具体行政行为的行政机关完全可以自行决定由自己充当行政强制执行的主体,并实际实施行政强制执行。
  行政机关作为具体行政行为的作出者,为什么具有自行强制执行具体行政行为的权力?这涉及到“禁止私力救济原则”是否在行政强制执行领域适用的问题。
  所谓“私力救济”,也称“自力救济”,是指冲突主体或利益当事人依靠自己的力量,使自己的某种权益得到实现或补偿,并使冲突相对方受到一定的惩罚或制裁。在仲裁和诉讼成为遏止和解决社会冲突的主要手段之前,以“自决”为核心的私力救济构成人类解决社会冲突、维护自身权益的最初形式。“以复仇为动机的暴力性杀戮是原始社会中人类冲突的主要自决手段。原始社会不具备解决冲突的社会化手段,因而自决便得到了社会的普遍认同。‘私力救济’成为通行的社会习惯”。[1]私力救济的本质是冲突主体一方或多方借助于一定的暴力或非暴力的手段,使自己的权益得到强制性实现或补偿,并使相对方受到某种惩罚和制裁。私力救济的主体并不仅限于直接冲突者本身,还包括直接冲突者各自可以借助的某些其他力量,主要是与直接冲突者利益相一致的家庭、民族、团体或其他主体。原始社会中的自决始终与血亲复仇相联系。随着人类文明的不断进化,特别是诉讼等公力救济手段的不断完善,私力救济、尤其是暴力手段的私力救济,在法学理论和法律制度上被禁止,这就是通常所讲的“禁止私力救济原则”。
  “私力救济”之所以被禁止,是因为原本意义上的“私力救济”完全以冲突或纠纷主体的私人实力为依托。冲突或纠纷的解决后果,也是依赖私人暴力的大小或强弱,而不是各自权益主张的对错和是否正当。“私力救济”作为解决冲突或纠纷的一种手段,缺乏起码的公正,更与人类对公平正义的追求相悖。
  从一般意义上讲,“禁止私力救济原则”在私法领域的运用是绝对的。但是否适用于行政法领域,由作出具体行政行为的行政机关作为执行主体实施行政强制执行,是否违背“禁止私力救济原则”?这需要从行政强制执行本身的情况和行政法理论着手进行分析。
  行政机关作为实施具体行政行为的机关,因其作出具体行政行为而与特定的行政相对人发生了行政法律关系,作出具体行政行为的行政机关和该特定相对人是这个行政法律关系的主体双方。行政机关自行强制执行,就是作为行政法律关系主体一方的行政机关对行政法律关系主体另一方的行政相对人的强制执行。而“禁止私力救济原则”中的“私”,并不是指私人与私方,而是指法律关系中的任何一方,即指冲突纠纷的双方。由此看来,行政机关自行强制执行至少在形式上属于“禁止私力救济原则”所禁止的范围。
  与“禁止私力救济原则”有关的是英国的“自然公正原则”。英国的“自然公正原则”是英国皇家法院对下级法院和行政机关行使监督权时,要求它们公正行使权力的原则。这是支配行政机关活动的程序方面的规则,不是一个实体规则。[2]它包括两项内容或要求:一是自己不能作为自己案件的法官原则,也称偏见排除原则;二是必须听取双方当事人意见的原则,也称听证原则。[3]根据自然公正原则及其要求,行政机关作出具体行政行为以后,在未经法院审理和判决的情况下,就由作出具体行政行为的行政机关自行强制执行,至少在形式上也同自然公正原则的要求不相符。也许是由于自然公正原则及其所背靠的法治传统影响所致,在英美国家形成了由法院介入的司法强制执行体制。
  为什么在“禁止私力救济原则”的公正性、合理性被持续和普遍推崇,“自然公正原则”被视为支配英国法治之核心理念,并被视为“法官据以控制公行为及行政行为之方法”[4]的情况下,行政自行强制执行仍能被一些国家的法律制度所确认,并形成与司法执行体制并存的一种体制、一种模式呢?更令人惊奇的是,即便是在奉行司法执行体制的美国,也不绝对否认“行政机构具有最初的执行权”,甚至认为“行政执行是政府的基本使命”,[5]这到底是为什么呢?原因恐怕要从行政法律关系的特殊性和法安定性理论中去寻找。
  行政法律关系的特殊性主要体现在主体地位的不对等性和单方面性。主体地位不对等,是指行政主体与行政相对人在行政法律关系中的地位不平等,行政主体通常处于优势地位。这种优势地位既体现在行政主体作出具体行政行为的过程中,也体现在具体行政行为内容实现的过程中。单方面性是指行政主体通常可以凭单方面意志导致行政法律关系的发生、变更和消灭。行政法律关系的特殊性,是由行政行为的“公”的性质所决定的。行政法律关系的特殊性,使原本产生于私法领域,抑制全部属于私方当事人的“禁止私力救济原则”,无法或不便在行政法领域完全适用。
  法安定性就内容而言,主要有两项:一是藉由法律达成之安定,又称不可破坏性、稳定性;二是关于法律本身之安定,又称法律之确定性。在理论上,构成法安定性的要素主要有:(1)秩序之安定性;(2)法律之不可破坏性与可实现性;(3)法律之和平性;(4)法律之稳定性。[6]由法安定性之内容和要素可以推导出法安定性对法律秩序的要求和企盼。而具体行政行为无论其是授益性的,还是侵益性的,从法律的要求和行政主体应怀有的动机上看,都应是代表公益的,都应是建立秩序和对已被破坏秩序的恢复行为。尽管在实践中并不是每个具体行政行为都是这样,但在由法定机关依法定程序撤销具体行政行为之前,这是实定法对这种推定的认可和支持。为了实现秩序,具体行政行为决不能在作出之后停止,而必须实现其内容。由传统行政法理论和既有制度安排所决定,作出具体行政行为的行政主体取得强制执行具体行政行为的资格,并配以相应的内外监督制度,也是一种可行的选择。从提高效率的角度讲,还不失为一种较好的选择。如果执行适当,监督到位,并配以严格而正当的程序约束,与自然公正原则的根本性要求也不是完全相背的。
  从强制执行立法和实务上讲,只有法律规定享有行政强制执行权的行政机关,才具备实施行政强制执行的主体资格。在这里,行政强制执行权只能由法律赋予的原理,必须得到肯定和体现,只有这样,才能防止行政机关越权实施行政强制执行。一旦出现了越权实施的现象,也便于判断和认定。
  与行政机关自行强制执行主体资格有关的问题是执行协助和执行委托。执行协助是指具有强制执行主体资格的行政机关,在实施强制执行有困难的情况下,请求其他机关予以帮助的行为。它并不改变强制执行主体的资格,强制执行的法律后果由强制执行主体承担。我国学者认为,强制执行主体在存在下列情形之一时,可以请求其他机关协助:[7]
  (1)在管辖范围之外执行,确有困难的;
  (2)未配备适当的执行人员的;
  (3)执行时可能遭到阻挠和抗拒的;
  (4)执行目的有难以实现的可能;
  (5)执行内容涉及其他机关的;
  (6)法律规定的其他可以协助的情况。
  二、告诫程序及其意义
  为相对人确定义务的具体行政行为作出以后,该具体行政行为及其所确定的义务,只有为义务人知悉,才能对义务人产生法律效力,也才能使义务人权衡是否履行义务,是否提出救济请求。这里使义务人知悉具体行政行为及其内容的告知,属具体行政行为成立环节的告知,不是行政强制执行程序的告诫。
  告诫程序是整个强制程序的核心。告诫程序的设定,在相当程度上可以延缓或减少强制手段的使用和行政强制执行的实施,并为相对人在丧失行政救济请求权的情况下,再次提出救济请求提供可能和条件。
  我国有学者主张,告诫应当在作出行政强制执行决定之前作出,告诫可以与行政处理决定(具体行政行为)同时一并作出,也可以(置后)单独作出,但均须采用书面形式。[8]这是极有价值的主张。书面告诫的要求,可以避免告诫的随意性。而告诫可以与行政处理决定同时一并作出,也可以(置后)单独作出,有利于避免告诫人为的复杂化和繁琐化,而且易于操作,又不损害告诫的功能和意义。关于告诫的内容,该学者主张告诫应当指定期限,并对指定的期限提出“应当合理公正地考虑……履行义务所需时间”的要求。告诫的内容还包括指明一种强制执行方法,并特别强调“告诫内容为预缴强制金等金钱支付的,必须明确金额,不得仅告知最低或最高限额”。[9]这是对告诫内容明确化及相应的限制性要求,与目前的实际做法距离较大。与目前法律对行政强制执行规定粗疏相适应,实践中的告诫通常只在行政处理决定书中申明法律关于强制执行的条款。如果行政强制立法不顾现行实际做法,作过于理想化的规定,是否可行,应当引起深入的思考。
  关于告诫无效果的,是否必须再告诫?我国有学者主张“可以进行再次告诫”,[10]如果行政强制立法依此主张规定,它显然是个任意性规定,即是否进行再次告诫,由行政强制执行主体选择决定,既可再次告诫,也可不再次告诫。从行政强制执行所追求的目标看,再次告诫有利于在首次告诫的基础上,进一步敦促义务人自行履行义务,但并不是每个行政强制执行都适

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