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【期刊名称】 《法学论坛》
论城市房屋拆迁的行政法规制
【英文标题】 On the Administrative Regulations of Urban Demolition of the Original Building sand Relocation of the New Ones
【作者】 许燕【作者单位】 山东工商学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 城市房屋拆迁;公共利益;行政征收
【英文关键词】 urban demolition of the original buildings and relocation of the new ones;public interests;administrative collection.
【文章编码】 1009—8003(2004)05—0042—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 42
【摘要】
目前的城市房屋拆迁,本质上是一种对城市房屋所有人的房屋及其国有土地使用权的行政征收行为。现行国务院《城市房屋拆迁管理条例》回避了宪法所规定的出于公共利益需要的法定事由,缺省了城市房屋拆迁应当遵循的基本原则,混淆了城市房屋拆迁的基本程序。应从下列三方面依法规范:一是通过概括和列举方式依法科学界定公共利益的含义及具体事项;二是将公益原则、比例原则、信赖保护原则明确确立为城市房屋拆迁的基本原则;三是依法确立并规范有关城市拆迁规划、拆迁决定、补偿安置、房屋拆除等相应的城市房屋拆迁程序。
【英文摘要】
Recently the pulling and relocation of the original homes in cities is administrative collection.The regulations of pulling down and relocation of the original buildings in cities can not meet the practical needs for the present situation,and the regulation avoided the distinct reguirement which the constitution requires for public interest,ne glected the principles that the pulling down and relocation of the original buildings should obeys,confused the basic process that it should abide by.Therefore three aspects should be conformed to the standard:first,to scientifically confine the concept of public interests;second,to form scientific principles in the pulling down and relocation of the original buildings in cities;and the third,the process of pulling down and relocation of the original buildings should be conformed to legal standard.
【全文】法宝引证码CLI.A.111992    
  发生在2004年的两起城市房屋拆迁案,[1]经中央电视台《时空连线》节目多次报道后,在全国引起非常大的反响,城市房屋拆迁再次成为人们关注的焦点,政府在其中的定位更是倍受关注乃至质疑的问题。本文结合新宪法修正案从行政法的视角就城市房屋拆迁中的若干问题进行探究。
  一、城市房屋拆迁的性质
  城市房屋拆迁,到底属何种性质的行为?是民事行为,亦或行政行为,还是二者兼具?这是探讨城市房屋拆迁必须正面回答的问题。根据我国相关法律法规的规定,城市房屋主要指的是存在于城市国有土地之上的房屋,既可以是城市私有(包括共有)房屋,也可以是城市公有房屋;既可以是城市私有自用房屋,也可以是城市公(私)有他用(如出租)房屋。[2]从财产权的角度看,城市房屋财产权既可以表现为公民的城市私房所有权,也可以表现为公民的城市公(私)房的使用权,还可以表现为公民的与房屋有关的其他财产权利等。拆迁,顾名思义,“拆除原有的建筑物,居民迁移到别处。”{1}从现象看,城市房屋拆迁是拆房,是公民的城市房屋所有权、房屋使用权等财产权的灭失,但从实质看,城市房屋拆迁是征地,是城市房屋所有人(国家作为所有人除外)依法享有的城市国有土地使用权的灭失。所有城市房屋拆迁,实质就是对城市国有土地使用权的“争夺”。由于城市国有土地蕴涵着巨大的潜在利益,国家、城市房屋所有人、开发商等各类主体在这块土地上展开了激烈的博弈,有时甚至达到殊死的程度,作为所有权主体的国家行使其所有权时屡屡滥用权力与民争利。因此,在城市房屋拆迁中明确城市国有土地使用权的归属,是准确界定城市房屋拆迁行为性质的关键。根据房屋所有权与土地使用权主体一致的原则,[3]城市房屋拆迁的类型及其相应的属性表现为:(1)城市房屋所有权与城市国有土地使用权同属于国家,则该城市房屋拆迁属国家处分国有资产的行为。(2)城市房屋所有权与城市国有土地使用权同属于私人,对于此类城市私房的拆迁,如果该拆迁决定是由公民自行作出的,拆迁行为毫无疑问是普通的民事行为,如果该拆迁决定(而非补偿安置决定)是公民与他人协商作出,其中与诸如开发商等民事主体协商作出的,仍属民事行为;但与房屋拆迁管理部门协商作出的,按目前的合同理论,有的可以理解为民事合同行为,如政府经营城市国有土地的行为,有的可以理解为行政合同行为,如出于公共利益需要征用国有土地的行为;如果该拆迁决定是由房屋拆迁管理部门单方面作出,无论是取得房屋拆迁许可证的单位实施拆迁,还是政府强制拆迁,亦或公民自行拆迁,都是典型的行政行为。
  笔者认为,目前的城市房屋拆迁实质是一种行政征收。构成这一行政征收法律关系的主体主要是:国家(具体体现为城市房屋拆迁主管部门和土地管理部门)和城市房屋所有人;客体主要是:公民的城市房屋及其附着的城市国有土地使用权;内容主要是:国家对公民的城市房屋及其附着的城市国有土地使用权依法实施征收,公民依法获得相应的补偿。根据新宪法修正案第22条的规定:“……国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”,因而此类行政征收发生的原因只能是基于公共利益的需要。需要说明的是,公民的私有财产,既有有形财产,主要表现为物,如房屋、家具等,也有无形财产,主要表现为权利,如土地使用权、承包经营权、股权等;{2~5}公民的私有财产权,是对民事权利主体依法拥有的诸如所有权、使用权、抵押权等财产权利的集中概括,其权利内容较所有权更丰富。新宪法修正案第22条“用‘财产权’代替原条文中的‘所有权’就是为了在权利含意上更加准确、全面。”{6}公民私有财产权中的“私有”,与城市公房和国有土地中的“国有”并不矛盾,前者讲的是财产权的“私人所有”而非指所有权的“私人所有”,而后者讲的是房屋和土地的所有权的“国家所有”。因此,城市房屋所有人(国家作为所有人除外)依法拥有的城市国有土地使用权是公民的私有财产,城市房屋拆迁是国家对公民的城市房屋及其拥有的城市国有土地使用权的依法征收,而不是国家基于城市土地所有权人身份对国有土地使用权的收回。我国《土地管理法》第58条将此类征收行为称作“收回国有土地使用权”,对此已有学者提出了质疑。{7}笔者认为,征收和收回的本质区别在于:前者一般是基于公共利益需要实施的行政行为,并要根据城市房屋和国有土地使用权的实际状况依法给予补偿;后者一般是基于约定期限届满或法定事由出现而产生的民事行为,根据民法原理和《土地管理法》等法律的规定,应当是无偿取得。
  从城市房屋拆迁的性质可以看出,国务院2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》,在确认拆迁决定由房屋拆迁管理部门单方面作出的前提下,仍将城市房屋拆迁行为简单定位于民事行为,[4]既不合逻辑,在本质上也是错误的。该行政法规回避了宪法所规定的出于公共利益需要的明确事由,[5]缺省了城市房屋拆迁应当遵循的基本原则,混淆了城市房屋拆迁的基本程序。可以说,目前发生的大量房屋拆迁纠纷,都与国务院现行的《城市房屋拆迁管理条例》不完善有直接的关系。因此,结合新宪法修正案重新审视《城市房屋拆迁管理条例》并依法规范城市房屋拆迁,在当前形势下已显得刻不容缓。笔者以为,当前可集中从以下三方面予以规范:一是依法科学界定公共利益的含义及具体事项;二是确立科学的城市房屋拆迁基本原则;三是依法规范相应的城市房屋拆迁程序。
  二、城市房屋拆迁中公共利益的界定
  正如著名思想家哈耶克所说的一句名言:“今天,自由的最大危险来自于有能力、有经验的行政管理者仅仅关心他们认为是公共利益的事物。”{8}但何谓公共利益?不同国家,不同阶级,各有不同的理解;同一国家,同一阶级,在不同历史时期也会有理解上的差异。寻找一个放之四海而皆准的绝对适用的公共利益定义几乎是不可能的。“公益概念的最大特色,即表现为其内容的不确定性,亦是公益的受益人及利益的抽象性。”{9}正因为如此,世界各国尤其是实行法治的国家,对于公共利益的内涵都试图通过法条来规定,其中尤其以宪法作为首要根据。如德国《基本法》第14条第3款规定:“只有为了社会福利才能允许征用”;法国《人权宣言》第17条规定:“当公共需要所必需时,可以剥夺财产”;美国宪法第5修正案和第14修正案分别规定:“(任何人民不得)未经正当法律程序,而被剥夺其生命、自由及财产权”;“任何州政府,非经正当法律程序,不得剥夺任何人民之生命、自由及财产权。”[6]此外,各国还通过单行法律对公共利益的具体事项作出具体规定,如法国1977年颁布的公用征收法典、日本的《土地收用法》、英国的《紧急状态法》等。显而易见,各国普遍是以宪法概括、单行法律具体列举的形式确定公共利益。笔者以为,在我国采用概括和列举相结合的方式界定公共利益也是可行的。
  (一)关于公共利益的概括确定
  我国新宪法修正案第20条和第22条明确规定:“国家为了公共利益的需要

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】
{1}中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(修订本)(Z).北京:商务印书馆,1996.134.
{2}保护私有财产人民生活更幸福——北京大学教授刘凯湘谈修宪(N).人民法院报,2004—3—9.
{3}魏振瀛.民法(M).北京:北京大学出版社,2000.3.
{4}江平.民法学(M).北京:中国政法大学出版社,2000.32.
{5}彭万林.民法学(M).北京:中国政法大学出版社,1999.3.
{6}王兆国.关于《中华人民共和国宪法修正案》(草案)的说明(N).人民法院报,2004—3—9.
{7}王卫国.认真对待土地使用权(N).法制日报,2004—5—27.
{8}杨海坤.保护私产从宪法中走下来(N).法制日报,2004—5—13.
{9}(台)陈新民.德国公法学基础理论(M).济南:山东人民出版社,2001.204.
{10}王成栋,江丽虹.行政征用权与公民财产权的界限——公共利益(J).政法论坛,2003,(3).
{11}橡子.拆迁、民主与法制(N).南风窗,2004—2—16.
{12}(台)蔡振荣.行政法理论和基本权利之保障(M).台湾:五南图书出版公司,2000.140.
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