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【期刊名称】 《中国法学》
试论我国社会中非常规性纠纷的解决机制
【英文标题】 On the Irregular Disputes and Decision System thereof in China
【作者】 顾培东【作者单位】 西南政法大学
【分类】 民事诉讼法【中文关键词】 非常规 社会纠纷 解决机制 和谐社会
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 3
【摘要】
采取特殊的动员与对抗方式,涉及全局或局部稳定,难以用常规性程序或常规性手段加以解决的社会纠纷是我国现实社会矛盾的集中表现形式。这类非常规性纠纷及其解决机制所关涉的问题,溢出了常规性司法的专业化及技术化范畴,更折射出我国政治、法律及社会运行的深层背景。从社会和谐的目标出发,广泛动员并利用政治、司法及各种社会资源,有效应对和处置这类社会纠纷,这是提升我国社会纠纷控制与解决能力的关键所在。
【英文摘要】
Irregular disputes involving a certain community presented in the form of special manipulation and confrontation are noticeable social phenomena in present China.Such disputes now present features such as diversified classifications,confrontations against governmental policy and behavior,large scale,organization and radical ways of behavior,etc.Such conflicts are mainly rooted in the unequal distribution of interest and benefit among different social members in a period of economic transition.Institutions and sources available for the proper settlement of the disputes ale far from adequate.An efficient mechanism needs to be conceived and put into operation in order that such disputes call be properly addressed to.Such mechanism,after being set up,still needs tO be further improved.The main considerations in this regard will have to relate to the due consideration of the claims and appeals of the community,of the positive and negative factors,diversion to a more pertinent settlement mechanism,of legality of the handling procedure and of the settlement strategy.In terms of the concrete settlement measures,efforts need tO be made in the following aspects:firstly,there must be a centralized panel through which information concerning a massive dispute Call be gathered and analyzed and coordination can be quickly sought.Secondly,judicial institutions ought to be called on to solve some of the irregular disputes;Thirdly,improvement of the non—judicial dispute settlement mechanism;Finally,special measures have to be taken to set up necessary specialized institutions whose main functions ale tO settle the massive conflicts.
【全文】法宝引证码CLI.A.174128    
  社会纠纷是指发生于不同社会主体之间,以特定形态表现出来的各种权益或权力冲突。近年来,我国社会纠纷及其解决机制逐步成为政治学、法学、社会学、伦理学以及其他相关学科的研究主题,也为各级党组织和政府所关注。尤其是对社会秩序影响较大,或诉求直接或间接针对国家或政府的非常规性社会纠纷,更为各方面所高度重视。本文拟依据构建和谐社会的理念与要求,对我国非常规性纠纷及其解决现状进行分析,并就完善此类纠纷的解决机制,包括体制、制度等,提出一些意见与建议,期望为相关研究与决策提供有益参考。
  一、非常规性纠纷的性状和特征
  (一)非常规性纠纷及其性状
  按照社会纠纷的主体、内容、纠纷的表现方式以及其他多重依据,可以对社会纠纷的类型作出各种不同的划分。然而,对社会纠纷的分类,目的在于提高社会纠纷的可识别性。在不同的视角下对社会纠纷分类势必应从属于各种特定的识别动机。符合特定识别动机的分类,才是富有意义的分类。依据社会纠纷的表现形式及其对社会秩序影响程度的不同,我们将我国现实的社会纠纷区分为常规性纠纷与非常规性纠纷。
  常规性纠纷是指发生在个别社会成员或社会组织之间,在正常民事、经济生活或行政管理活动中所发生的规模较小、冲突方式较为和缓、影响较轻的社会纠纷。这类纠纷的发生与存在不仅具有必然性,而且具有长久性,甚至可以认为是社会生活中无法克服的常态现象。尽管这类纠纷的总量以及纠纷所形成的负面影响与整个社会的文明程度及社会治理的水准等因素具有一定相关性,但总体上说,它更取决于特定时期中社会交往的频度。更为重要的是,这类纠纷的存在不会对社会秩序的大局形成过大的妨害,更不会危及到政权的稳定与巩固。
  在我国现实中,需要关注并应着力解决的是与常规性纠纷所对应的非常规性纠纷。鉴于非常规性纠纷并无恰切的学理或约定俗成的定义,我们把采取特殊的动员与对抗方式,涉及全局或局部稳定与安定,在常规性程序中或以常规性手段难以解决的纠纷称之为非常规性纠纷。
  非常规性纠纷是我国现实社会矛盾的集中表现形式,是影响我国社会稳定与安定和国家大政方针实施的重要因素,非常规性纠纷的解决,也是我国实施社会治理的重要内容与目标。
  非常规性纠纷具有下列一些性状:
  第一,非常规性纠纷的社会危害程度较大。这是非常规性纠纷的主要特征,也是区别于常规性纠纷的主要标志。有些非常规性纠纷,其内容直接间接地关涉党和国家的基本政治、经济制度和主流意识形态,或者直接影响国家安全、国家统一或民族团结。这类纠纷的社会危害性自不待言。而有些非常规性纠纷,虽然冲突的引发或诉求并不牵涉重大事务,也不直接针对党委或政府,但因参与人数众多,社会影响面大,因而其社会危害程度亦远大于常规性纠纷。有些非常规性纠纷的实体诉求虽然有其积极因素,如呼吁推动社会改革,要求维护国家主权或民族利益等,但由于采取了某些过激方式,同时,在此过程中缺少恰当的组织与引导,容易为其他消极势力所利用,进而酿成负面性的社会事件,这类纠纷的社会危害性也不能低估。总之,非常规性纠纷直接或间接地表现出对既有社会秩序的一种对抗或反叛,即便纠纷主体主观上并不具有这样的明确动机,客观后果亦是如此。
  第二,非常规性纠纷的一方或各方往往是多个主体。由于非常规性纠纷多数针对的是具有一定覆盖面的政策、制度或措施,因而权益的关涉者通常不是个别自然人或组织。相应,纠纷的一方或各方也会是多个主体。从实际情况看,多个主体在参与纠纷过程中的内在关系并不相同。大体可分为三类情况:一是各自独立地以自己确定的方式参与纠纷,并不在意其他人是否共同参与,但主要诉求与其他主体具有一致性,并因这种诉求的一致性而构成群体性纠纷。二是明确地感知与他人一起参与某种纠纷,并希求借助于共同参与的态势与力量满足自己的诉求,但各主体在情感和精力及物力投人的程度上有较大差异,其中多数人具有低成本投入、“搭便车”的心理,从众或群聚群散效应较为明显。三是纠纷主体有较强的组织性,对诉求的内容、采取的方式与策略以及步骤等都有确定的安排。有些靠一个或多个灵魂性人物操纵和控制纠纷的走向;有些则明确成立诸如“维权委员会”等临时性组织机构,决定并推动与纠纷相关的主要事务的实施。
  第三,非常规性纠纷通常难以在司法、仲裁等常规性专门机构或程序中得到解决。首先,非常规性纠纷多数直接或间接针对以党委和政府为代表的社会管理层,纠纷主体的诉求对象是社会管理机构。纠纷主体借助于社会管理层与社会成员及组织之间在制度上的既定联系来表达自己的诉求,较之向司法、仲裁等机构提出诉求,前者更为直接。其次,也许更为重要的是,非常规性纠纷中的许多诉求依照现行法律势必无法加以评价和处置,如涉及政治、外交、民族、宗教等宪法性问题的纠纷,在宪法司法化制度确立之前,无法诉诸司法。即便某些以经济利益为内容的纠纷,由于涉及社会政策的调整,在法律上也难以作出评价。此外,有些纠纷主体的诉求尽管具有一定合理性,但依据现行法律根本不可能得到司法的支持。这类诉求不可能向司法或仲裁机关提出。再次,非常规性纠纷出现本身,相当大程度上正是缘于主体对非常规方式的追求,纠纷主体力图通过各种非常规的方式扩大纠纷的影响,促使管理层基于对纠纷社会影响的考虑而满足其要求。理性地、程序化地向司法或仲裁机构表达诉求,事实上并不符合纠纷主体的愿望。当然,缺少必要的成本(如诉讼费、仲裁费、聘请律师费)或缺少适当的代言人,各主体诉求难以统一等,也是这类纠纷未能纳入司法、仲裁等常规性机构解决的原因。最后,在我国现实条件下,政府等社会管理机构的动员力和资源供给条件仍然是最充分的,在非常规性纠纷的解决过程中,社会管理机构不仅有能力居中协调,而且许多情况下还能够通过自身的行为(包括动用物质资源)不同程度地满足纠纷主体的诉求,这是司法或仲裁机构所无法具备的。
  第四,非常规性纠纷在一定程度上体现着我国现实社会中阶层之间的紧张与对抗。透过各个个别性案例,不难发现,非常规性纠纷主体的一方通常是弱势、劣势阶层或群体中的成员,而另一方则一般为具有一定强势地位的社会管理者或有产阶层的成员。纠纷主体之间在社会位阶、位势上的差异往往既是酿成纠纷的一个原因,更是纠纷以非常规对抗形态出现的重要缘由。[1]因此,从宏观上看,非常规性纠纷在一定程度上体现着我国现实社会中阶层之间的紧张与对抗。从本质上说,我国社会各阶层或群体之间尚不存在着根本性的对抗,但各阶层或群体之间在利益格局上的差异决定了相互之间不可避免会出现矛盾和冲突。以各种不同内容以及不同形式所表现出来的非常规纠纷,正是这种矛盾和冲突的具体体现。虽然,在个别性的非常规性纠纷中,纠纷主体并不明确地感知自己所涉纠纷与所处阶层或群体之间的联系,并且也不希望自己的诉求代表某一阶层或群体的整个利益,但事实上这些个别性纠纷已成为阶层或群体之间对抗的组成部分,其诉求也与阶层或群体在整个社会结构中的利益取向大体一致。在大规模的疾风暴雨式的对立阶级之间的阶级斗争消失后,非常规性纠纷已成为我国社会矛盾的突出表现形式。
  (二)非常规性纠纷的主要特征
  近年来,我国社会所发生的非常规性纠纷显示出以下一些特征:
  第一,纠纷类型多样化,且多与政策以及政府行为相关联。
  这些纠纷主要包括:
  1.由土地征用引发的纠纷。包括农村土地征用与城市拆迁引发的社会纠纷。如违规设立开发区、擅自改变土地用途、违法出让土地、降低土地补偿标准等引发的社会纠纷;又如旧城改造中拆迁补偿低、拖欠补偿金、拆迁主体不合法、补偿政策不一致等引发的社会纠纷。
  2.改革和改制引发的纠纷。如企业改制导致工人下岗且职工利益得不到保障,以及国有资产流失、破产企业债权人受偿比例、拖欠医疗费、单位不交社保资金等原因引发的社会纠纷,农村改革引发的干群冲突以及农民利益补偿方面的纠纷等。
  3.特定利益群体因利益受损所引发的纠纷。如复转军人因其比较利益偏低而集会游行和上访;农村民办教师因待遇不落实而集体上访,城市出租车司机因不满政府相关行为而集会上访,以及离退休人员为提高待遇聚众请愿等等。
  4.由环境污染、非法集资等危害不特定多数人利益引发的纠纷。
  5.因移民问题发生的纠纷。
  7.因宗教、民族问题发生的纠纷。
  8.因官员腐败、渎职等行为引发的群体冲突。
  9.因权益得不到合法保障,公民自行采取非正常方式维权而导致的纠纷。
  10.因执法、司法部门不作为或乱作为引发的社会纠纷等。
  第二,人数多,规模大,且有一定组织性。
  非常规性纠纷的参与人少则十几人、几十人,多则上百人,甚至上千人。在非常规性纠纷的参与人员中,困难企业职工、下岗职工和离退休人员以及农民占大多数,也有一些社会闲散人员和少数故意滋事的违法犯罪分子,还有许多不明真相的围观群众。少数非常规性纠纷的当事人为制造更大影响,或在多个单位、行业间串联,或成立相关组织。如在企业军转干部集体上访事件中,参与者互相串联,互通信息,统一行动,共同推选领头人,设立联系点等等。在某些事件中,国外或境外敌对势力介入,利用或推出个别灵魂性人物,组织策划,推波助澜,扩大事态。
  第三,纠纷发生往往具有触发性特征。
  即冲突因素在长期积聚后,因某种原因一触即发,成为具有相当规模的群体事件。从大量纠纷发生的情况分析,有些纠纷的发生很可能是因为某一个具体的事件,甚至于一个较小的事情。由于存在一些长久酿积的潜在的社会矛盾,往往某一具体事件会成为引发重大社会冲突的导火索。如2004年10月发生的重庆万州的事件就是一名公务员与一名搬运工因一件琐事而引发。在该事件中,数百人围观造成交通堵塞,进而引发群众打砸政府办公楼,焚烧警车,哄抢物品的大规模冲突事件。一起普通的街头纠纷发展后果如此严重,并不是偶然的,它反映了当地干群关系的严重对立以及群众对部分干部的长久积怨。
  第四,行为方式日趋激烈,非理性方式越来越多地被运用。
  在“信上不信下、信大不信小、信闹不信息”的错误思想支配下,纠纷的发起者常常以党政机关、重点要害部门或铁路、公路干线为目标,试图通过冲击这些重要目标而引起上级有关领导和部门的重视,达到“大闹大解决”的目的。一般说来,纠纷的初始阶段采用的方式比较理性(如到政府信访部门和有关机构上访等),而到矛盾相对激化时,则诉求方式往往比较激烈。如阻塞交通,扰乱社会秩序和党政机关工作秩序,毁坏公私财物等。
  第五,常规性纠纷易于向非常规性纠纷转化,而非常规性纠纷则有可能酿成重大社会事件。
  常规性纠纷易于向非常规性纠纷转化的主要原因在于:(1)在常规性纠纷长期得不到解决或有关机构的处置不能满足纠纷主体一方或多方要求的情况下,一方面,纠纷主体容易迁怒于政府或政府的管理机构,从而使纠纷的内容延展至社会管理层面;另一方面,纠纷主体希图通过非理性的表达方式实现其在一般性解决机制中难以实现的目的。(2)在高度信息化的条件下,同一类、尤其是诉求相同或相近的单个常规性纠纷容易聚合成群体性纠纷,从而使纠纷的性质发生改变。(3)一部分非常规性纠纷的发生往往会吸引常规性纠纷主体的介入,两种类型纠纷的主体彼此希望借助相对方的作用,扩大纠纷的社会影响,强化自身诉求实现的能力。从近些年的实践看,许多非常规性纠纷正是常规性纠纷演变或发展而形成的。
  更值得重视的趋势是,非常规性纠纷较为容易演化为影响社会安定与稳定的重大社会事件。这是因为,在非常规性纠纷中,一方主体的诉求往往很难从相对方身上得到满足,作为社会公共事务管理者的政府又缺少足够的资源去平衡纠纷主体之间的利益,或者缺少使用公共资源满足这些诉求的正当理由与依据,这种状况有可能使非常规性纠纷逐步蓄积,对抗越发加深,最终酿成影响和危害较大的社会事件。特别是在纠纷涉及到部分主体的基本生活或生存底线的情况下,酿成重大社会事件的可能则更大。
  第六,非常规性纠纷的发生与我国社会生活,尤其是政治生活的节律保持着一种非良性的对应。
  这体现在两个基本方面:其一,从时间上看,非常规性纠纷较为集中地发生在重要节日或重要政治活动的前夕或期间。春节、国庆节等节日前夕,人大、政协、党代会召开期间(或前夕)以其他重大政治活动期间(或前夕),往往是社会公众最需求平和喜庆或社会管理者最期望安定与稳定的时点。而这些时点恰恰是非常规性纠纷容易集中发生的时期。这不仅是因为这些时点中纠纷主体的诉求欲望容易被诱发,更主要是纠纷主体往往利用人们(包括社会管理者)求和忌乱、求稳怕变的心态,扩大纠纷的态势,增加实现诉求的压力与筹码。其二,从内容上看,非常规性纠纷常常以负面形式表现社会管理者在不同时期中的各种社会倡导。具体地说,当社会管理者关注或倡导某一事项时,纠纷主体就会以较为极端的方式表现和张扬该事项的负面后果。比如,社会管理者关注房屋拆迁中被拆迁人的利益,部分被拆迁人往往借势制造群体性纠纷,提出一些不尽合理的利益要求。表面上看,这些纠纷的出现并没有悖逆社会管理者的某种社会倡导,但实际上,这些纠纷的出现,容易使既有积弊得以扩大,同时又容易导致矫枉过正的政策偏差,从而减损社会政策的最终成效。从近些年的实践中我们不难看出,“借时而发、借势而发”,并与我国社会生活、尤其是政治生活的节律保持非良性对应,这已成为非常规性纠纷发生的一个重要规律。
  第七,非常规性纠纷的发生与阶层或群体意识的强化呈正相关效应。
  前已述及,非常规性纠纷在一定程度上体现着我国社会阶层间、群体间的紧张与对抗。正因为如此,阶层或群体意识的不断强化,增加了非常规性纠纷发生的内在激励力,阶层或群体意识不仅会增强相关主体提出某些诉求的信心,而且又为某些群体性纠纷提供了必要的凝聚力和动员力。而在另一方面,非常规性纠纷的发生,事实上又推动着阶层或群体意识的逐步强化。这主要是因为,非常规性纠纷发生的过程,特别是在纠纷主体的主要诉求得到满足的效果会增进纠纷主体对阶层或群体的社会地位及社会力量的体认,增加同一阶层或群体成员之间的共同语言,也为相互间的融通与交流提供了机会。这种效应不仅仅局限于纠纷主体本身,而且还会扩及纠纷主体以外的其他社会成员。
  二、非常规性纠纷的成因分析
  任何社会中的社会纠纷,其成因都不是单一的,也不只限于某几方面。恰切地说,社会纠纷是社会发展和社会运行过程中各种要素的综合结果。因此,在理论上对特定社会中的社会纠纷成因的表述,无异于对该社会的社会性状作全面描绘。然而,我国现实中社会纠纷的发生,除了同某些具有历时性、共通性的一般因素相关外,更主要根源于同时期中发生的较大幅度的社会变革与变迁。认识这些变革和变迁同社会纠纷的内在联系,有助于我们把握社会纠纷的时代特征。在此,我们将侧重于对这方面因素进行分析:
  第一,经济转型过程中社会成员受益不均是酿积社会纠纷的基础性原因。
  上世纪70年代末,我国经济运行模式由计划经济逐步转向市场经济,这种经济模式的转型带来了经济总量的大幅度上升。总体上说,社会成员在转型中都不同程度上有所获益,但另一方面各社会成员在转型中受益程度则存在着较大差异。这种差异不仅使不同社会成员间的生活水准及生存质量拉开了距离,还进一步造成了社会阶层与群体的分化。一般说来,利益差异并不必然导致利益冲突,更不必然引发社会纠纷,但我国经济转型中一些特殊状况激化了社会成员间的利益矛盾,并外化为各种充盈着社会情绪的社会纠纷。首先,部分社会成员之间在经济转型中受益差异过于悬殊,且这种悬殊是在较短时间中形成的;从趋势上看,这种差异还将进一步扩大。在长期奉行平均主义理念的社会中,过大的差异使得获益较少(个别社会成员甚至为负收益)的社会成员难以接受现实的改变,对个人境况的不满转而形成对社会的抱怨或对另一部分(获益相对较大)社会成员的间离甚而对抗。其次,也许更为重要的是,经济转型中的利益差异并不是在公平的境况下形成的。经济转型中的某些利益机遇只为少部分社会成员所占有。不仅如此,一部分社会成员凭借个人秉赋与能力以外的方式获取了巨大的经济利益,这无疑加剧了另一部分社会成员的不满。再次,在经济转型以及与此相伴的经济快速发展过程中,存在着掠夺式发展与剥夺式发展的情况。这就是说,一部分社会成员的利益正是在不公平交易中掠夺或剥夺了其他社会成员的利益或掠夺了社会共有资源的情况下而获得的。比如,土地征用、房屋拆迁中开发商对被征用或拆迁人作不足额的补偿;在非法集资中,集资人坑害存款人或投资人利益等等。经济转型中存在的这些现象,有些成为社会纠纷的直接导因,有些则激发了部分社会成员的不满情绪,而这种情绪在具体事件的诱发下又实际地衍化为影响较大的社会纠纷。
  第二,社会政策调整中利益格局的变化加剧了社会矛盾。
  与前相联系,近30年来,为推动或配合经济转型,政府出台并实施了大量的社会政策,不少社会政策的变动幅度较大,频率较高。每一次社会政策的变动,都不同程度地牵涉到社会成员利益格局的变化。较为典型的实例是国有企业改制带来大量职工的下岗待业。客观地说,在经济转型过程中,社会政策的变动与调整不仅难以避免,而且极为必要。与此同时,每一次社会政策的变动与调整也不可能都产生社会成员人人受益的“帕累托最优”效应,但由此所带来的问题则是十分复杂的。首先,某些社会政策的出台主要是为了纠正历史偏差,相关政策直接蕴含着取消或减少某些社会成员既得利益的内容,而这些既得利益往往牵涉到部分社会成员的基本生存条件。在此情势下,无论相关社会政策如何正当和必要,也难以得到这些社会成员的认同。其次,由于各级政府财力匮乏,无力全面支付社会政策推行的成本,部分社会成员在社会政策实施中所需要的合理补偿往往不能得到满足,从而形成部分社会成员同政策制定及实施者之间的矛盾。再次,一些社会政策在制定及实施过程中,对该政策所可能带来的边际影响考虑不周全,仅仅看到政策实施效果的积极面,而忽略了社会政策对部分社会成员的负面影响。不仅如此,少数社会管理者在政策制定与实施中,一味地从自身政治功利或少数人利益出发,缺少全局性视野,使相关政策缺少甚而丧失公共理性。较为典型的是,近些年,一些地方官员在推进城市建设与改造中,片面地追求“高、大、亮”,大搞政绩工程,利用政府强制力侵害部分居民合法利益。总之,在社会政策调整中所引起的社会成员利益格局的变化,是社会矛盾加剧,并引发社会纠纷的一个重要原因。
  第三,在社会转型中政府管理行为失当与部分社会纠纷的形成具有直接联系。
  在经济运行模式转型以及社会结构变化过程中,政府的管理模式以及相关的政府行为也在发生变化。但是,面对全新的经济和社会生活,政府的管理尚不能完全适应,有效管理模式的形成客观上需要更长时间的探索,对政府行为的恰当把握也需要更多的实践积累。这种状况使得政府在实施社会经济管理中出现了不少偏失,而施政过程中的腐败现象则进一步放大了这种偏失的效果。政府管理行为的偏失,集中体现在这样几个方面:其_—二,政府的管理未能有效地覆盖应覆盖层面,存在着不少盲区,这既有信息不对称的原因,也在于管理者对某些社会现象不敏感,怠于履行自己的职责。许多非法集资、制造伪劣消费品坑害消费者以及一些重大责任事故正是在这种背景下发生的。其二,政府超越自己的职责,滥用自己的行政权力,侵害部分社会成员的合法权益。其三,一些基层政府不顾自己的经济实力,盲目上马基础设施或建造其他形象工程,有些则大量透支消费,造成对社会公众的大量负债。据《南方周末》报道,[2]全国县乡财政负债已高达4000至10000亿。因政府负债不能偿还而引发的群体性纠纷,在各地时有发生。其四,政府政策出台不够慎重,着眼于解决局部、眼前矛盾而缺乏全局长远性考虑,形成政策的前后矛盾。
  第四,国家对社会成员的权威及控制能力相对减弱降低了社会纠纷发生的抑制力。
  在政治上高度集权和经济上实施计划经济时期,国家力量统摄一切,社会成员个体利益意识较为淡薄,自我需求较为单一,且对国家权威保持着高度的敬畏,服从社会管理的自觉性较高,因而社会纠纷较少发生,特别是以社会管理者为直接对象的社会纠纷更为罕见。然而,随着民主与法制的推进以及市场经济的发育与发展,这种状况发生了重要改变,国家对社会成员的权威以及控制能力有所减弱。
  首先,国家用以同社会成员进行交换的资源日益减少,社会成员对国家的依赖程度大大减弱。[3]改革开放以前,在物质资源总量十分匮乏的条件下,国家通过垄断几乎所有的物质资源并创造出各种约束性资源,用以同社会成员进行交换,以获取社会成员对国家权威的认同。在此格局下,不仅每一个社会成员的生活必需品完全依靠国家配给,而且每一个社会成员人生的重要活动,如读书、就业、结婚等,都在很大程度上取决于国家的意志。与之不同的是,改革开放以后,先前国家同社会成员之间的这些联系日益松弛。除了某些公共产品以外,社会成员直接从国家获得物质资源的情况越来越少。与此同时,国家用以约束社会成员的资源也远异于先前。以农村为例,现今农村居民的基本物质资源全部从市场中获得或自我供给。在农业税取消后,国家与农民个体的联系已局限于极少的内容。国家对于农民来说,更主要是一种政治象征。
  其次,先前传达国家指令、承载很大部分社会管理职责的“单位”,其性质与功能发生了重大变化。除了国家行政机构以外,单位已不再是国家实施社会控制的基本单元。改革开放以前,国家对社会成员的控制是通过社会成员所在单位具体实施的。工商企业不仅是生产经营机构,同时也是对企业成员进行社会管理的主体。即便是组织化程度相对较低的农村,生产队、生产大队以及人民公社也都具有对农民实施社会管理的职能。单位对其成员管理的范围,不仅涉及到该成员在本单位中的各种活动,还包括该成员在整个社会生活中的其他行为与活动,甚至包括该成员在家庭关系中的某些行为与活动。单位的这种功能与性质在改革开放以后逐渐发生了重要变化。单位与其成员的关系,主要已简约为劳动关系。除了劳动关系以外,单位成员的其他行为与活动,单位一般都不予过问;对单位成员的社会管理转由相关的政府管理机构实施。在此情况下,国家对社会成员的控制力明显有所减弱,特别是在单位社会管理功能趋于丧失,而政府的社会管理机制尚未完善的情况下,这种特性则更为明显。
  再次,意识形态及文化的多元化,削弱了主流意识形态的影响力和整合力,国家在某些方面的倡导力也有所下降。从近30年的实施看,虽然主流意识形态仍然保持着强势影响,社会成员的政治信仰也未发生根本性变化,但意识形态及文化已呈现出多元化的格局。意识形态及文化多元化本身应是社会进步的表征这一。但从另一方面看,这种多元化的格局使得主流意识形态整体上对社会成员行为的影响发生了变化,尤其是在牵涉到社会成员个别性物质利益的领域中,国家道德倡导与号召的实际成效已显现出较大的局限。这些年,人们所普遍忧虑的信仰缺失、信用危机等,正是主流意识形态影响力弱化的直接负面后果,而信仰缺失或信用危机恰恰是社会纠纷发生的重要原因。
  诚然,在我国特定历史条件下,国家权威及控制力的减弱,并不是一种完全消极的现象。它既是社会转型过程中必须面临的客观现实,也是转型后社会运作方式的应有状态,然而,正是由于国家对社会成员权威及控制力的减弱,社会纠纷的抑制力明显降低。
  三、非常规性纠纷处置的现实机制
  严格地说,我国并不存在经过系统设计的、表现为某种制度或规则的非常规性纠纷解决机制。实践中,各地方党委和政府通常都依据既有的社会治理的一些原则,利用自己所掌握的特定的资源与条件,结合非常规性纠纷的具体性状,随机地加以处理和解决。但是,综合各地一般性的经验与实践,仍然可以看到一些共通性的内容,这些内容也可以理解为我国非常规性纠纷解决的有效的现实机制。
  1.党委、政府牵头,各部门全力配合一非常规性纠纷解决的主体与动员机制。
  在实践中,非常规性纠纷通常被称为“突发性事件”或“群体性纠纷”。这类纠纷一旦发生,纠纷发生地的党委、政府以及上级党委、政府便会成为解决这类纠纷的主体。可以说,党委、政府不是解决社会纠纷的专门性机构,但党委和政府却是解决非常规性纠纷的当然主体。非常规性纠纷之所以由党委和政府负责解决,原因是多方面的:第一,如前所述,非常规性纠纷的主体的诉求往往涉及到政策、政府行为等,这些诉求往往是针对党委或政府而提出的,党委和政府不能不直接面对。第二,某些诉求虽然与党委、政府无关,但“突发性事件”或“群体性纠纷”的发生,已经影响到地方党委、政府辖区中的社会稳定与安定,从实施社会治理的最基本要求看,党委和政府不得不介入这类纠纷的处理。第三,依据传统的政治意识,地方党委和政府有责任和义务为人民群众排忧解难,所谓的“为官一任,造福一方”即是这种意识的体现。非常规性纠纷中必然隐含着群众的“忧”与“难”,这也决定了党委和政府不可能对这类纠纷弃而不顾。第四,非常规性纠纷的解决,事实上涉及到多方面的问题,简单地依靠司法机构或某一部门去处理,难以达致较好的效果,相比之下,党委或政府解决这类纠纷有较多的优势。换句话说,党委和政府是解决非常规性纠纷能力最强的主体。第五,近年来,鉴于各类“突发性事件”或“群体性纠纷”不断出现,各级党委和政府已将抑制或解决这类纠纷纳入到日常工作及其功绩的考核目标之中,并且明确了相应的政治或行政责任。在此情况下,解决非常规性纠纷不仅事实上已经成为党委和政府工作的制度性任务,而且也影响到党委、政府相关负责人的政治功利。
  党委、政府解决非常规性纠纷是在党委、政府属下的各部门的全力参与下进行的。这既缘于解决非常规性纠纷的实际需要,也体现出党委和政府对解决这类纠纷的重视。在对某级党委和政府这方面工作的评价中,“重视”的程度从来都是基本的评价尺度之一,有时甚至比解决的效果显得更有意义。党委、政府动员下的各方面力量,不仅包含有党委、政府属下的各部门,也包括司法机构,甚至还包括其他社会力量。在这种格局中,司法机构的角色往往是从法律上提出解决纠纷的方案,或对党委、政府提出的方案从法律角度提出意见。如果纠纷的解决最终(或其中的某一环节)涉及到司法程序,司法机构将根据党委、政府处理纠纷的总体要求履行自己的职能,相关的司法审判实际上成为实现解决方案的一个环节或一种方式。其他社会力量的参与这类纠纷的解决,往往是出于对党委、政府要求的尊重。当然,在既有的社会管理制度及意识形态中,也能找到这些社会力量参与解决这类纠纷的责任依据。但更多情况下,其他社会力量(尤其是民间)的参与,常常包含着党委和政府与他们之间的利益(主要是政策利益)上的交换。
  党委、政府处理非常规性纠纷并不意味着党委或政府直接出面,在多数情况下,党委和政府并不直接面对纠纷的各方或一方,只是在需要表明某种姿态、体现党委或政府对纠纷或纠纷中某些主体的关切与重视时,相关负责人才会直接出面,这种出面更多的是一种象征意义。然而,党委和政府无疑是非常规性纠纷解决的实际决策者。党委和政府领导不仅要了解纠纷发生、发展的过程,对纠纷处理和解决提出具体要求,而且会组织、督促相关解决方案的实施。应该说,非常规性纠纷通常都是在党委、政府的主导与关注下,以符合党委、政府要求和理念的方式加以解决的。隐没于现场之后、但又掌握着纠纷解决的决定权力,这是党委、政府实际扮演的角色。熟悉我国政治生活的人,包括纠纷主体,事实上对此都有充分的认知。这也是非常规性纠纷常常诉诸于党委、政府的原因之一。
  2.维护稳定——非常规性纠纷解决的主要价值目标。
  一般来说,常规性纠纷的解决,较多地集中于对纠纷所内含的是非的评价,处理结果也直接与是非评价相关联,至于纠纷当事人对处理结果的实际感受或反映,通常不是解决纠纷所必须考虑的因素。然而,与之不同的是,非常规性纠纷解决的价值目标或功利性追求则主要是维护稳定。
  维护稳定成为党委、政府解决非常规性纠纷的主要价值目标,这主要是由前面所说的党委、政府的社会治理责任所决定的。对于党委和政府来说,非常规性纠纷的危害,在某种意义上并不在于纠纷主体的诉求会增加党委、政府的物质性负担,更主要是这种诉求的形成及其表达方式不同程度地打破了一定范围内的平和秩序,并且可能引起更大的规模的社会震荡。同时,这类纠纷往往也包含有对党委和政府政治权威的质疑与挑战,这对党委和政府的社会控制力、协调力将会产生一定的影响。因此,党委和政府要有效地实施社会治理,必须消除非常规性纠纷所引发或可能进一步引发的不稳定因素。实践中,非常规性的解决正是在“维稳”工作的统领下进行的。“稳定压倒一切”,“一手抓改革开放、一手抓维护稳定”已成为我国流行的一种政治原则和政治理念,甚至已成为社会大众所接受的一种政治文化准则。
  以维护稳定作为解决非常规性纠纷的基本功利目标,势必会给纠纷解决的方式与结果形成一定的影响。首先,在纠纷解决过程中,既重视纠纷主体的诉求,更重视诉求的表达方式;既要考虑诉求是否应当给予支持,也要考虑如何抑制不恰当的诉求表达方式所带来的负面效果。其次,在评价主体诉求时,既需要从法律角度形成是非判断,同时更需要综合考虑法律以外的其他因素,特别应考虑纠纷主体的社会身份。党委和政府对特定阶层或群体(如某些弱势群体)的保护与支持往往会体现到个案的解决与处理之中。再次,解决纠纷的着眼点在于消弭和平息外部冲突,因而解决方案并不拘泥于对纠纷主体之间权益关系的应有规则的尊重,在不过度损伤基本法律原则或不违背基本的社会政策的情况下,解决方案灵活多变。
  3.恩威并济与利益平衡——非常规性纠纷解决的主导方式。
  恩威并济与利益平衡,这是现实中解决非常规性纠纷的两种主导方式。所谓恩威并济,亦即党委和政府一方面利用自己所掌握的各种资源,对纠纷主体予以适当的补偿,以求得纠纷的平息,另一方面,利用行政权力、甚至国家司法强制力对纠纷主体保持一定的压力,迫使其放弃某些不尽合理的诉求或放弃不恰当的诉求表达方式。所谓利益平衡则是指党委和政府在处理这类纠纷中,偏重于平衡各方面的利益,而平衡这种利益的基点并不必然依据于纠纷本身在法律上的孰是孰非,而是如何更有效地消弭纠纷。体现前述两种基本方式的具体措施主要有:
  第一,调整某些政策措施或改进(包括放弃)某些政府行为。对于因政策或政府行为不尽合理所引发的非常规性纠纷,党委和政府本着实事求是的态度,及时作某些调整或改进,使政策或政府行为能够兼顾到包括纠纷主体在内的各方面的利益;也可以在政策实施中作某些变通,以达到相同的效果。在某些情况下,政策或政府的某项行为本身并不存在问题,但只是实行的时机不成熟,并由此引发纠纷,为了消弭这种纠纷,决策者往往推迟政策或政府行为的出台与实施。
  第二,督促和约束有关部门或单位解决纠纷主体的某些问题。有些非常规性纠纷是由于有关部门或单位忽视纠纷主体的某种权益,懈怠、拖延实施某些行为或错误地实施某种行为而引发的。解决这类纠纷的直接方式就是党委和政府督促、约束并要求相关部门或单位实施或放弃实施某种行为。这种解决方式的实质,一方面是党委和政府力行其应当履行的社会管理职责,另一方面则是党委和政府以自己所有的权威强化纠纷主体一方的对抗力量,以达到纠纷主体之间抗争力量的平衡,甚而使纠纷主体一方的力量压过另一方,以求得纠纷的消除。
  第三,按“弱势优先”原则,强制地进行利益分配。在许多非常规性纠纷中,利益总量不能满足各方的正当要求。非法集资纠纷、证券、金融机构巨额亏损所引发的纠纷,都有类似的情况。在这些纠纷中,虽然出资的个人与企业

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