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【期刊名称】 《北方法学》
论地方制度及其宪法保障
【英文标题】 On Local System and Its Constitutional Safeguard
【作者】 任进【作者单位】 国家行政学院
【分类】 地方自治法【中文关键词】 地方政府;地方自治;宪法保障
【英文关键词】 local government; local autonomy; constitutional safeguard
【文章编码】 1673-8330(2008)02-0013-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 13
【摘要】 地方制度是一国宪政制度的重要组成部分,但地方政府、地方自治在国内外的含义不同,地方制度的宪法地位、作用和宪法对地方制度的保障,也不尽一致。我国国家结构呈复合单一制的形态,地方制度也有自己的特点。针对我国中央与地方关系的主要问题,应在加快建设社会主义法治国家的进程中,合理划分中央与地方权限,完善宪法对地方制度的规范和保障。
【英文摘要】 The local system constitutes a major part in the nation’s constitutionalism. However, the do-mestic and foreign definitions of local government and local autonomy differ greatly,so do the constitutionalstatus and effects of the local system,and its constitutional safeguard. Our country’s local system bears dis-tinct features due to the compound and unitary structure. Considering the central and local government rela-tion,and in accelerating the establishment of socialism rule of law, it is suggested to rationally specify the power limit of central and local government and to perfect the constitutional norms and safeguard to the localsystem.
【全文】法宝引证码CLI.A.1129969    
  一、地方制度、地方政府与地方自治:宪法学的解析
  (一)地方制度
  地方制度是一国宪法体系的重要组成部分。地方制度反映一个国家地方政权的组织状况及其与公民的关系,与一国公民的日常生活有着密切的关系,公民往往通过地方制度来了解一国的宪政制度。各个地方政府或地方国家机关是国家政权的细胞,直接影响着一国的宪政制度建设。
  一般认为,从内容上看,地方制度是关于地方政府结构和职权、中央与地方关系以及地方政府与当地居民关系等方面的制度,尤其是中央与地方关系在地方制度中占重要地位。简单地说,“地方制度,即处理一个国家的中央与地方关系的制度”。[1]
  在西方国家,特别是英美国家,地方制度是“地方政府制度”( system of local government)的简称,即有关地方政府的组织、结构等方面的制度。
  (二)地方政府
  “地方”相对于“中央”而言。一个国家为了便于治理,将其领土划分为不同层次、不同范围的行政区域,这个大小不等的行政区域,即为“地方”。
  顾名思义,所谓“地方政府”,即设置在“地方”的各级“政府”。西方国家所指“地方政府”一般是广义上的“地方政府”,通常是地方议会及其执行机关。但由于各国政治结构、法律背景和历史文化的不同,在不同国家,对“地方”或“地方政府”的理解也有所不同。
  《剑桥百科全书》认为:“地方政府是在宪法上属于全国性政府、区域性政府或联邦制政府下的一整套政治机构,它有权在国家有限的领土范围内履行某种职能。”[2]美国是典型的联邦制国家,因此,美国人对地方政府的诠释,较多地体现联邦制的特点。《国际社会科学百科全书》这样表述地方政府:“地方政府一般可以说是一种公共组织,它有权决定和管理一个较小地域内的有限公共政治,这一地域是某个区域性政府或全国性政府之下的区域。地方政府在政府机构体系中位于底层,全国政府位于最高层,中间部分则为中间政府(州、地区、省)。”[3]
  《美国百科全书》的观点也很接近:“地方政府是全国性政府(national government)之下的政治机构;在联邦制国家,则是区域性政府(regional government)之下的政治机构。”[4]
  与英美等国不同,法国长期实行中央集权,因此,法国人的地方自治观念相对较为淡薄。对法国人而言,尤其是在过去,“地方”更多是指国家的行政单位,而非自治的区域。尽管宪法规定地方通过设立民选的议会自由地进行管理,且20多年来,法国进行了地方分权的改革,扩大了地方的自治权,2003年修改宪法,进一步扩大了地方自治权,但传统的中央集权的影响仍未从根本上改变。
  在德国,联邦与邦并不是国家行政的唯一主体,与之同时分担管理任务的还有所谓的“间接国家行政机构”:其一为公共法人,其二为乡镇及乡镇联合体,即地方既是自治单位,又是(间接的)国家行政单位。在日本,则一般用“地方公共团体”或“地方自治体”表述地方自治机关。
  我国地方政府的历史源远流长,其间经历了复杂的发展变化。新中国成立以后,我国建立了新型的地方制度。按照宪法的规定,“政府”一词专指国家行政机关,只有地方国家行政机关,即地方各级人民政府,才是地方政府。与此相适应,我国学术界通常把地方政府理解为地方国家行政机关,而不包括其他地方国家机关。
  《法学词典》对“地方政府”的解释具有代表性:“‘中央政府’的对称。设置于地方各级行政区域内负责行政工作的机关。”[5]《辞海》对“地方政府”的解释是:“‘中央政府’的对称。设置于地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。”[6]
  在我国,人们一般从单一制国家中央与地方关系的角度,把“地方政府”表述为“中央政府”的对称。对联邦制国家,多数人认为联邦制国家的组成单位,如州(共和国、省、地区)政府不称“地方政府”,只有州(共和国、省、地区)以下的政府才叫“地方政府”。但有的学者把联邦制国家的成员政府也称为地方政府。[7]
  在世界范围内,应从广义上并按联邦制或单一制有所区别地认识地方政府的概念。有的中国学者认为,地方政府(即地方国家机关),通常有三种不同的含义:它可以是相对于“地区政府”( regional gov-ernment)而言的国家最低级的政府单位,即基层政府;也可以是中央政府在地方设立的各级管理机关,即地方行政管理机构;还可以是地方居民实行自我管理的各级地方自治机关,即地方自治政府(localself-government),这是当代最为普遍的用法。[8]
  (三)地方自治
  1.地方自治的两种含义
  何谓地方自治,在不同国家、不同的政治结构、不同的社会文化以及不同的时代背景下,有着不同的认识,但基本上是两种:一种认为地方自治主要是指地方公共团体的自治;另一种认为地方自治不仅为地方公共团体的自治,还包括居民的自治。
  按照《中国大百科全书》(政治学卷)的解释,地方自治是指“在一定的领土单位之内,全体居民组成法人团体(地方自治团体),在宪法和法律规定的范围内,并在国家监督之下,按照自己的意志组织地方自治机关.利用本地区的财力.处理本区域内公共事务的一种地方政治制度”。[9]
  而在一些国家,地方自治并不限于地方公共团体的自治,如日本的地方自治,是指以国家领土内一定地区为基础的团体及居民,有相对独立于国家的人格,以自己的意志和责任处理地域内的各种事务。日本的地方自治制度在第二次世界大战以前就已产生,主要是由地方自治团体的概念发展而来。“二战”后,居民自治的概念得到拓展。日本的地方自治制度是建立在两个主要原则基础上的:其一,某一地理区域有权建立自治性质的地方公共团体,它可以在一定程度上独立于中央政府;其二,这些地理区域的居民在一定程度上直接或参与处理当地的事务。因此,日本地方自治制度的基本内容包括团体自治和居民自治。
  同样,在俄罗斯,地方自治是指在俄罗斯联邦各联邦主体的一定行政区域单位内居住的居民,直接地或通过其选举产生的地方自治机关,自主地解决地方性事务的居民自治形式。[10]
  2.国际公约中的地方自治
  根据1985年《欧洲地方自治宪章》第3条的规定,地方自治是指“地方政府在法律规定的范围内,确定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的重要公共事务的权利和能力”;“这种权利应通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使,且地方议会包括对其负责的地方执行机关。但上述条款在任何情况下,均不得影响采用法律允许的地方居民大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与”。可见,宪章规定的地方自治是指地方公共团体自治和居民自治。
  1993年《世界地方自治宣言》第2条规定:“地方自治是指地方政府决定并管理属于其各自职责内的、以本区域内居民的利益为目的的公共事务的权利和责任。”同时规定,“这项权利应由居民个人和在平等、普遍选举权基础上自由选出的有任期的代议机构来行使,且地方主要行政长官应由居民按照上述原则选举产生或由代议机构参与任命。”也明确了地方自治是指地方公共团体自治和居民自治。
  (四)地方政府与地方自治
  一般而言,地方政府代表一种组织,而地方自治代表一种制度;地方政府的存在未必都是以实行地方自治为目的的,地方政府也不完全是实行地方自治的政府或属于地方自己的政府。
  有学者根据中央与地方政府的关系,将地方政府分为三大类:1.行政体地方政府:地方政府是中央或上级政府的下级组织,不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。2.自治体地方政府:国家对地方事务,不由自己任命的长官负责管理,而是由当地居民选举产生的地方政府自主管理。这种地方政府是一个自治团体,具有独立法人的地位。3.民主集中制地方政府:在当地存在由当地居民选举产生的、代表当地居民意愿的代议机构,并由代议机构(通常称为国家权力机关)选出执行机关即行政机关;与此同时,地方行政机关是中央或上级机关在当地的代表,是它们的下级机关。[11]根据这一分类,地方自治只是各种地方制度中的一种形态或类型。
  但是,在现代大多数西方国家,地方政府普遍是在“地方自治”的含义上使用的,即地方政府是指国家以下自行处理其地方事务的地方公共团体。以英国为例,英国学者多认为,“地方政府”即“地方自治”(local self-government)。换言之,“地方政府”即由“地方”( local)和“政府”(government)两字结合,并在其中加入“自己的”(self)而构成。地方政府意味着地方自治。在英国人的观念中,地方政府与地方自治的含义是相互通用的:地方政府即以地方自治为目的,只是地方政府多代表一种机关,而地方自治则侧重于一种制度。《不列颠百科全书》认为:“地方政府乃是一种机关,以决定和执行国内较小地区的事务,所谓地方,系指一个特定的区域。其变体的文字则为地方自治,其命意所在,乃着重于地方团体决策与行动的自由。”[12]
  行政体的地方政府在封建社会普遍存在,在现代社会,纯粹采用这种体制的比较少见。在西方国家,依地方政府与中央的关系的紧密程度不同,地方政府在政治上往往有两种意义,一是分权(decen-tralization);二是分治(deconcentralization )。[13]分权,又称“分割性的地方分权”,是指中央与地方权力之划分,各有其独立的范围,地方在权限范围内,享有较充分的自治权、较大的裁量权和相当的自主权。根据《不列颠百科全书》的解释,可以认为英国的地方政府就是这种意义上的地方政府,是一种自治体的地方政府。分治,又称“分工性的地方分权”,是指中央政府将其部分权力交与地方政府代为行使,中央仍保留最后的决定权,地方政府作为中央的代理人,根据中央意旨执行国家政策。严格地说,这种形态的地方政府不能称之为“地方政府”,而是“中央的地方行政单位”或“地方国家机关”。欧洲国家的传统地方政府既有“分割性的地方分权”形态,也有“分工性的地方分权”形态,如法国长期实行中央集权制,传统的法国地方政府,可以认为是一种行政体的地方政府。可见,地方自治与地方政府并不是互通的,而是存在相当的区别和差异。
  民主集中制地方政府制度主要是在我国及其他社会主义国家实行。新中国成立后,我国只在民族自治地方实行民族区域自治,并在特别行政区实行高度的地方自治,但在一般地方没有建立地方自治制度。因此,我国实行地方自治的地区仅限于民族自治地方和特别行政区。根据现行宪法,我国地方各级人民代表大会由选民或选举单位选举产生的代表组成,是地方各级国家权力机关;地方各级人民政府由同级人民代表大会产生,是地方各级国家行政机关,同时又是地方各级国家权力机关的执行机关;地方各级人民政府对本级人大及其常委会负责并报告工作,同时,对上一级国家行政机关负责并报告工作,并服从国务院统一领导;地方各级人民政府工作部门受本级人民政府领导,并且依法受国务院主管部门或上级人民政府主管部门的领导或业务指导,具有双重从属性的特点。此即民主集中制的地方政府(地方国家机关)。二、地方制度的宪法保障
  (一)地方政府的宪法地位
  地方政府是一国宪法体系的重要组成部分,具有重要的宪法或法律地位。正如斯蒂芬L.埃尔金所言:“关于立宪政府政治结构理论的重要组成部分,必须是关于地方政府的设计。”[14]关于地方制度,联邦制国家通常由州(省、共和国、邦)宪法规范;单一制国家如1947年《意大利共和国宪法》、地区制国家如1978年《西班牙共和国宪法》,也都对地方制度作了明确而详尽的规定,但由于各国法律制度和政治制度不完全相同,其地方政府的宪法或法律地位也不尽相同。
  在英国,地方政府是由议会制定的法律创立的机构。除了《地方政府法》以外,宪法性法律没有对地方政府制度作专门的规定和保障。但是,英国签署并批准了《欧洲地方自治宪章》,因此,政府要遵循《欧洲地方自治宪章》规定的地方民主的基本原则。此外,有关地方政府的法律还有1998年的《苏格兰法》、《威尔士法》和《北爱尔兰法》等。[15]
  根据《美利坚合众国宪法》,联邦政府对地方政府没有管辖权,但宪法规定联邦应保证各州实行共和政体。在此前提下,各州有权制定自己的州宪法,有权选择和组织任何形式的政府。各州宪法明确规定了地方政府的产生、结构、职能以及民选官员的产生和职权,并授予地方政府专门的甚至在许多情况下是排他的管辖权,从而使地方政府受到州宪法的保障。
  根据2003年3月28日对法国宪法进行修改的《关于法国国家结构改革的宪法修正案》(2003年第276号宪法性法律),修改后的《法国宪法》第72条第5款规定:“共和国的领土单位为市镇、省、大区、具有特殊地位的地方行政区和本宪法第74条规定的海外领地。其他领土单位均由法律建立。这些领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件自由地进行管理”;“国家和政府在共和国地方领土单位的代表负责维护国家的利益、监督行政并使法律得到遵守”。另外,1958年《法国宪法》第74条确定了海外领地的性质和地位,明确海外领地是为在共和国的总利益中照顾领地特有利益而设立的特别组织。根据该法第34条的规定,有关地方领土单位议会选举制度的事项,由法律规定;法律还规定有关地方领土单位的行政自主权、它们的权限和财源的原则。这些规定也为法国地方制度提供了宪法基础。
  根据《联邦德国基本法》第28条规定,在州、县和乡(镇)中,必须设立经由普遍、直接、自由、平等和秘密选举产生的国民代表机关。各乡(镇)在法律规定的限度内自己负责规定一切地方公共事务的权利,必须得到保障。在县和乡镇选举中,欧盟成员国公民也有

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