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【期刊名称】 《中外法学》
信息公开一强制征地制度的第三维度
【作者】 陈若英【作者单位】 北京大学
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 政府征地;信息不对称;强制信息披露;财政透明度
【期刊年份】 2011年【期号】 2
【页码】 270
【摘要】 我国关于政府征地制度的讨论和实践目前较多集中于赔偿标准和地方土地财政,但我们还应关注第三个维度:针对征地制度中严重的信息不对称,建立以征地项目为单位的强制信息披露制度。信息不对称使部分地方政府在强制拆迁中的暴力行为和其他权力滥用行为造成“柠檬市场”,影响公民和媒体对政府征地行为的判断,公共政策的制定和被拆迁人的救济都难以理性地进行。建立以征地项目为单位的强制信息披露制度将会增强披露信息的相关性和可用性,有利于提高基层政府的决策质量和公信力,为公民知情参政权的实现提供制度和人力资本保障,为提高财政透明度、实现民主财政这一基本宪政价值提供更坚实的制度根基。
【全文】法宝引证码CLI.A.1156705    
  
  关于我国政府征地制度{1}的学理讨论和法律实践较多集中于两个问题:赔偿标准和地方土地财政。本文指出,这两个问题的解决都需要获得和解读大量关于征地和地方财政的信息,但这里存在严重的信息不对称。在现行财政制度和征地制度下,这些信息散落于基层政府甚至是村民委员会的工作过程中,被征地人的诉求和上级政府的立法执法均面临高昂的信息获取成本。尽管政府征地制度并非中国所独有,但与已经完成城市化和工业化的国家相比,中国目前的征地频率居高不下,征地单位项目和总体上涉及的地域范围和被征地户数可谓史无前例,使得政府征地制度中信息不对称的负面影响尤其突出。信息不对称给土地管制这一公共消费品的供需双方都造成了伤害。对提供公共产品的政府而言,部分地方政府在强制拆迁中的暴力行为和其他权力滥用行为造成“柠檬市场”,使公民和媒体都很难区分“好”拆迁与“坏”拆迁,对立行为升级,公共政策的制定和被拆迁人救济都很难理性地进行。作为公共产品消费者的被拆迁者和公众也因为缺乏相关信息而陷入权利架空的困境。这一现状是我们不能绕过的一个严峻现实,也难以从其他国家的征地监管历史和实践中挖掘现成的答案。参考法律制度在其他领域应对信息不对称的制度安排,一条可能的出路是建立征地信息和基层政府财政收支信息公开制度,以每个征地项目而非传统的各级政府为单位进行披露,对执行征地的地方政府施加强制信息披露义务,细化应披露信息的内容,增强披露信息的可用性。这一措施将会使被征地人、监管部门和公众都获得更为丰富和高质量的信息,进而提高基层政府的决策质量和公信力。这一新制度的建立不仅有利于解决政府征地问题,还具有更深刻和普适性的意义。这一制度将提高我国财政的透明度,为公民知情权的实现提供制度保障,培养公民和政府官员参与公共决策的能力,为实现民主财政这一基本宪政价值提供更坚实的制度根基。
  全文共分四个部分。第一部分阐释政府征地赔偿标准确定的地方性特征和信息不对称问题,并基于此特征指出赔偿中涉及的拆迁和安置成本福利只能由地方政府依据地方情况确定。而赔偿标准的确定和执行都必须依赖地方政府掌握的财政和经济信息,难以制定全国统一的标准,或是以全国统一的标准加以衡量。本文第二部分指出,我国对征地冲突的防止和处理不力的原因之一是征地制度和地方财政收支的透明度不高,在这样的制度背景下,力图用物业税{2}来平衡地方财政收支需要三思而行。{3}借鉴物业税较为发达的美国的经验,本文指出,对待土地财政问题更为有效和长期性的策略是将政府征地行为和相关的地方财政行为置于更有效的监督之下,赋予个人、上级监管机关和公众更有效的监督权能。而要实现这一权能,同样需要让相关各方获得地方财政收支和其他地方性的信息和知识,同样需要面对现行财政制度和征地制度造成的信息不对称问题。第三部分将信息不对称问题置于更广阔的理论和制度背景下,以便更具体和详细说明强制信息披露和信息公开制度对我国征地制度改革的借鉴意义。我们将目光投向两个在很大程度上依赖强制信息披露解决信息不对称问题的法律制度安排:环境污染防治和证券市场监管。在分析我国现有政府信息公开制度和征地制度不足的基础上,第四部分就政府征地制度和相关地方财政强制信息披露制度的建立提出了具体的政策建议和价值,并分析了这一制度革新可能面临的挑战及潜在的应对策略。第五部分小结全文。
  一、征地赔偿标准的地方性和执行监督
  征地的补偿主要涉及两个部分:被征收房屋价值的补偿和被征收入的搬迁、安置和停产停业补偿。我国现行的法律制度在两方面都有着墨,并力图在国家法律法规的层面对地方政府的行为进行规制。{4}但这两部分赔偿的具体规则都难以通过全国性普遍适用的规范加以规制。相反,无论是房屋市场价值的厘定,还是搬迁、安置和就业成本的计算,都有赖于地方政府对地方性房地产市场和经济参数的掌握和处理;对农村集体土地上的房屋而言,甚至需要村民委员会利用地方性的信息和知识加以明确和具体化。同理,若要对地方规则的合法性、合理性和最终的执行情况进行判断,就必须拥有地方性的信息,例如当地房地产市场的价格和成本、居住成本等。村民委员会虽然不是一级政府,仅是“村民自治组织”,{5}但其在征地赔偿和安置中扮演着重要角色,与村民的冲突不断,司法实践中不乏村民就这些问题状告村民委员会的案例。{6}
  对赔偿标准的规定,我国现行的法律规定反映了城乡二元的差异,并实行了房、地分离原则,对各类房地产类型的标准规定支离破碎,对耕地征收的具体赔偿标准则畸低。《土地管理法》作为法律效力仅次于宪法的法律,奠定了征地补偿的基调:按照“原用途”补偿的原则,{7}明确限定了耕地征收的赔偿标准,却对其他类型的集体土地和城市国有土地使用权保持了沉默。农村宅基地上的房屋长期被《土地管理法》作为地上附着物对待,农村居民直到2010年才获得了“合理补偿安置”的权利,{8}但其规定的“建筑重置成本”法却似乎与“合理”相去甚远。宅基地的补偿标准则仅仅笼统要求补偿总水平“应能保障其选购合理居住水平的房屋”,{9}细节循地方规定。{10}尽管农村集体土地的征收是众多暴力事件和矛盾的焦点,却因为立法权限的障碍而暂时被搁置。{11}在“城市房屋征收条例”颁布之前,城市房屋的补偿标准问题同样悬而未决,相关的法律法规仅笼统地要求政府“依法给予拆迁补偿”{12}和“保障被征收人的居住条件”等,{13}并未规定具体的补偿标准或金额计算方法。
  在“城市房屋征收条例”的制定和颁布过程中,补偿问题成为公众意见的焦点,{14}并最终占据了该条例五章中的一整章。{15}这一条例采纳了实质和程序相结合的立法模式,不仅明确规定了赔偿的范围,{16}还将赔偿金额的确定权从政府手中交予适格且经合法程序任命的房地产评估机构,并规定了一个底线:“房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格”。{17}这一立法技术巧妙避开了详细描述补偿标准的繁琐任务,但却面临另一个挑战:可供参考的市场价格在今天的中国在合理的成本范围内是否可寻。
  这一标准可谓是站在了巨人的肩膀之上:“合理市价(fair market value)”已经被美国联邦判例法规定为实现“公平补偿” (just compensation)的具体标准。{18}但“魔鬼隐藏于细节中”,此中国市场非彼美国市场。截至2009年底,美国房地产市场的市值达到了近11.5万亿美元;{19}但无论是其征地发生的频率还是征地涉及的户数规模,都不可与中国的旧城改造或是农村城市化的征地同日而语。美国合理市价核算的精准性和便利性凸显。我国的城市房地产交易市场的成长速度可观。{20}但自住房保障制度从实物分房改为货币化福利开始,中国城市房地产交易市场的发展历史不到三十年。农村城市化过程中的征地矛盾最为尖锐,最需要明确补偿标准,但农村和城乡接合部却是房地产市场最新近出现和最薄弱之处,市场可比价格也最难确定。这就使得市场公平价格这一魔术棒在最被需要的地方显得最为无力。
  其次,即使在合理的成本范围内推定合理市价是可实现的,期望政府官员按照该标准进行赔偿可能也只是个美好的理想。美国在这方面的历史经验值得我们注意。市场参考价格的确定并非自动的发现过程,而需要在具有细微差别的不同计算方法中谨慎选择,不同的选择会给最终的结果带来巨大的差异。对于各种方法的提供和选择需要考虑的因素,美国征地的主要联邦判例均没有涉及具体的方法和选择,而由地方法院审查,{21}审查的依据则是每个州各自的征收法律中的相关规定。也就是说,地方政府官员实际掌握着计算方法的选择权。此外,数项实证研究揭示,政府经常在赔偿标准之上{22}或之下{23}进行补偿。帕西亚·蒙克(PatriciaMunch)对芝加哥市1962年到1970年的征地案件进行的研究甚至发现了过度补偿和补偿不足的固定模式:房地产价格高的区域的被征地人获得的赔偿普遍高于赔偿标准,而低价区域的被征地人获得的赔偿则普遍低于赔偿标准。{24}台湾学者张永建对纽约1990年到2002年的征地案件研究证实,90%的被征地人获得的赔偿额都偏离了公平市价。{25}张对台湾征地案件的研究提供了台湾地区征地补偿额偏离法定补偿标准的实证案例。{26}至于偏离的原因,学者们解释各异,有的认为尽量压低补偿金是地方官员趋利避害的自然选择,{27}而超标准补偿则被认为是地方官员为继任获得选票屈服于政治势力强大的被征地人的结果。{28}总之,地方政府的实际赔偿偏离合理市价似乎是常态,因此需要对偏离幅度的合法性和合理性进行判断。但无论是对这一问题的判断还是对合理市价的探寻,我们都需要更丰富的市场信息和财政收支信息。
  考察完对失地和拆房的补偿问题,我们还需面对被征地人在被拆迁时的另一个沉重负担:迁移和安置。我国“城市房屋征收条例”第17条明确规定了该等费用应当包括在赔偿金额中。与此相类似,美国联邦政府1970年通过了一项法案专事征地中产生的迁移和安置问题(relocation )。该法案要求联邦政府机构和所有使用联邦政府资金的地方项目在征地时提供统一(uniform)和公正(equitable)的拆迁安排。{29}值得注意的是,这一法案授权联邦政府支付给被拆迁人每户不超过两万两千五百美元的搬迁安置费。{30}与失地拆房的损失相比,搬迁安置费的计算要求更多的地方性知识和地方性信息,因为我国目前还未出现一个贯通全国的搬迁和安置市场,农村征地中的农民安置问题更缺乏市场先例。尽管我国房地产市场的发展在很大程度上逾越了地方行政区划的界限,为失地和拆房的补偿提供了一定的参考标准。由于缺乏地方性知识和信息,而中国经济正处于无前例可循的急剧的转型和调整中,信息更新速度惊人,由中央和省级政府汇总出普遍的拆迁和安置标准和规则既不经济也缺乏合理性。相反,拆迁安置计划的制定和实施几乎完全依赖于地方政府的安排,受制于地方财政、地方公共产品提供、居住条件和就业等状况。同理,对地方政府安置安排的评价也必须基于丰富和准确的地方性信息和知识。
  当然,如果地方政府能完全内化征地给被征地人和其所在社群造成的损失,我们兴许根本不需要知晓地方政府制定的补偿标准及其执行情况,关于政府赔偿的地方性信息缺失也会变得无足轻重。但这一可能性已经在现实的镜子上撞得粉碎,{31}补偿不足导致我国政府和被征地人的暴力冲突频繁发生,促使我们将目光投向我国现有地方公共财政的积弊和由此而生的策略性行为。如何使地方政府摆脱土地财政的羁绊和暴力冲突遂成为征地问题讨论的又一重要的维度。在本文第二部分的分析中,我们将指出,对土地财政的准确评价和改革更需要解决地方政府财政收支和经济状况信息的获取难题。在我国财税制度透明度阙如的状况下,我们应当更为谨慎地进行地方税收权的改革。
  二、土地财政改革和财税信息公开
  中国公共财政体制财权上收和公共产品提供责任下分造成了地方政府财权和事责的严重不匹配,加剧了地方政府对所谓“土地财政”{32}的依赖。土地出让收入在地方财政收入中的比重从2001年的约16%上升到了2007年的约50% 。{33}为提供城市化所需要的公共设施和公共产品,地方政府压低征地的赔偿额和拉高土地出让金的冲动日益加剧。在地方事责不缩减的前提下,地方政府财权的多元化似乎成为解开土地财政之结和政府征地冲突的当然方向。土地的物理特征和经济特征使土地上附着的权利成为理想的征税对象,其永续性、稳定性和较低的征收管理成本对地方政府增加收入具有不可抵御的吸引力。学者们根据土地制度和税收的一般经济原理,建言开征物业税或房产税为地方政府提供永续稳定的财政收入来源。{34}在中国现阶段推行这一普适原理和制度似乎顺理成章,且具有现成的法律基础;{35}但我国现有财政制度中的信息不透明问题却有理由让我们质疑这一看似符合一般经济规律的建议。
  土地出让金和相关税费的收取,本质上是对土地开发建设行为的征税行为;与房产税、住房保有税、物业税等针对财产权持有征收的税种相比,土地出让金具有两个特征,且两个特征都与信息透明度密切相关。第一个特征是税基计算机制。土地出让金目前通过市场化的谈判(协议)或竞标(招拍挂)中的价格撮合机制形成。尽管我国划拨和协议出让土地比例不低,{36}但恰是因为其不透明的缺点,划拨和协议出让方式已经逐渐退出了土地资源分配过程。随着市场的发展和成熟,市场撮合机制的效率和公平性也会逐步提高。物业税的税基计算则不同,即使在物业税和市场机制均发达的美国,物业税的税基也是基本通过评估机构评估辅之以政府的核算确定,其面临的基本问题是评估质量和政府核算的公正性。评估质量在一定程度上可依靠足够的市场竞争来保障,而政府核算的公正性则需要更为复杂的政治选举制度、司法监督和媒体监督来支撑。对我国而言,两种监督机制都尚不健全。我国长期对房地产评估机构实行政府准入管理,抑制了市场竞争的压力,提供了相当的寻租和腐败空间。未来如果将评估结果与缴税义务挂钩,寻租的动力和预期收益都将进一步提高;而且,将税务机关扯人利益链,恐会催生更令人担忧的制度性寻租行为。在今天赋予我国税务或是房地产管理部门核定税基和征税的权力也面临类似的隐患。与物业税相比,我国现行土地出让金制度的第二个特征在于征收频率的一次性,而物业税的普遍做法是每年核算征收。在透明度欠缺的政府决策过程中,与被征税人频繁接触博弈的危害可能会远胜于一次性的谈判博弈。此外,物业税征收所需要的财力和人力远非既有的地方政府人员编制所能承受,必然需要扩大税收部门的编制和资金。政府规模和财力的扩大在一定程度上会缓解专业化的压力,但并不能自动驱除透明度缺乏带来的担忧。约瑟夫·斯蒂格利茨( Joseph Stiglitz)将不透明的税制征税形象地描绘成“如何拔鹅毛却不让鹅叫的艺术”。{37}从长远来看,一个财政不透明的大政府可能比一个同样不透明的小政府更糟糕。随着我国重庆和上海两地政府于2011年1月对个人开征房产税,{38}这一理论性的担忧已然成为一个现实问题。
  物业税与现行的土地出让金制度相比凸显的上述特征不难让我们看出物业税对政府运作透明度的高度敏感。物业税与透明度的第一个连接点是税赋水平的确定。如果以平衡地方财政收支为目标,减少地方政府使用征地制度,在确定合理的税赋总水平和税率时,我们至少需要了解和量化各种不同收入来源之间可能存在的消长关系。而这一发现过程必定涉及地方政府收支基本数据的收集和分析,包括征地行为中的收支。地方政府为既往的决策应当已经收集了大量的信息,但在外界从未知晓这些数据之前,如果要求地方政府以增加新税种为目的而提供这些数据,则很难阻止地方政府为证明开征新税种和高税率的必要性而在数据提供上采取策略行为,虚夸地方财政缺口和对土地财政的依赖。为避免这样的道德风险引致的策略行为,我们有必要将这些基本信息的公开与新税种开征相分离;而实现这一分离的直接途径就是上述基本信息的公开制度独立先行,在公众、上级政府和立法机关获得足够可靠的历史数据之后,再以此为基础考虑征收新税种、确定税率。
  最后,即使开征物业税,我们也很难期望地方政府会在短时间内彻底放弃征地和其他就房地产收取税费的增收手段,而对后者的监督依然要依赖于对征地成本和地方财政收入信息的掌握。物业税极为发达的美国为此提供了很好的例证。美国的市镇级政府(municipal govern-ment )需要负担本级财政支出的约三分之二,物业税占了其中一半,而剩余地方财政收入的约三分之一来自财产税之外发展出的一系列土地税费征收制度。{39}针对具体的公共产品提供和改善对受益人征收的“地产特别费”( special assessments)源于英国1250年颁布的一项法案,{40}在20世纪上半叶构成了市镇级政府收入的重要来源;根据1913年的一项统计,在洛杉矶等四个城市,地产特别费占到这些城市市政收入的20%,在所有人口超过10万人城市中的占比也达到12% 。{41}美国各地都出现了大量几乎完全依赖地产特别费收人运行的“商业复兴区”(business improvement districts) ,2005年全美大约有1000个这样的特别区域。{42}此后,地方政府通过对开发权附加“开发负担”(development

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【参考文献】 {1}除特别说明之处,本文采用了广义上的征地概念,既包括政府对农村集体土地和集体土地上房产的强制征收,也包括政府对城市国有土地上房屋的征收;既包括自愿的征收,也包括在双方未就征地赔偿安排达成合意后由行政机关或法院进行的强制征收。
{2}在本文中,物业税指政府针对不动产的所有权在所有权期限内征收的税负,英文制度和文献中称为property tax。我国的学术界和媒体也常将其称为房产税。
{3}在我国,政府对城市房地产考虑征收物业税的动机是多元的。除了增加地方政府收入这一传统目的,政府还希望借此抑制非自住型的城市房地产购买,抑制房价增长。本文仅考虑前一个动机和效果。笔者认为,不考虑第二个动机将不会影响本文的分析和结论。
{4}例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条,2011年1月21日颁布生效,以下简称“城市房屋征收条例”。
{5}《村民委员会组织法》第2条,1998年11月4日修订。
{6}例如厦门市马巷镇西坂村一案,厦门市中级人民法院终审判决村民胜诉,见“厦门:妇孺状告村委会获赔百万征地款”, http://www. fj. xinhuanet. com/news/2008 - 09/25/content_14500146. htm,最后访问日期:2010年10月2日。村民委员会在诉讼中的法律地位并不明朗,参见章永乐、杨旭:“村民自治与个体权利救济—论村民委员会在行政诉讼中的地位”,载罗豪才主编《行政法论丛》(第5卷),法律出版社2002年版。再如,在天津一个案例中,法院依据村民自治原则,未对征地赔偿问题作出判决,参见陈虹伟,焦红艳:“征地补偿款怎分配61份起诉书折射难题”,载《法制日报》2008年4月20日,http://finance. sina. com. cn/china/dfjj/20080420/12254773832. shtml,最后访问日期:2010年10月2日。除特别说明之处,本文所指的基层政府不仅包括我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中定义的市县级和县镇级两级政府,还包括村民委员会。
{7}《土地管理法》第47条,2004年8月28日修订。
{8}参见国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》第三(八)条,2010年6月26日,及《保障被征地农民生产生活和长远生计—国土资源部耕保司负责人解读,<关于进一步做好征地管理工作的通知>》最后一段。2010年7月10日,下文简称“2010年征地通知”,见中央政府门户网站:http://www.gov.cn/zwhd/2010 -07/10/content-1650569. htm,最后访问日期:2010年10月20日。
{9}参见“2010年征地通知”第三(八)条。
{10}同上注。
{11}例如,国务院法制办、住房和建设部负责人在就《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布接受新华社记者采访时,明确解释了这一立法权限的障碍,见陈菲、杨维汉和隋笑飞:“国务院法制办、住房和城乡建设部负责人为《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁布接受新华社记者采访的新闻稿”,新华网:http : //www.ce.en/xwzx/gnsz/gdxw/201101/22/t20110122_22162914.shtml,最后访问日期:2011年1月26日。
{12}《物权法》第42条,2008年1月1日生效。
{13}《城市房地产管理法》第6条,2007年8月30日修订。
{14}陈菲等,见前注{11}。
{15}参见“城市房屋征收条例”第三章。
{16}参见“城市房屋征收条例”第17条。
{17}参见“城市房屋征收条例”第20条及第三章的其他条款。
{18}Coniston Corp. v. Village of Hoffman Estates, 844 F. 2d 461,464 (7th Cir. 1988).
{19}Andrew C. Florance, Norm G. Miller, Jay Spivey and Peng Ruijue, Slicing, Dicing and Scoping the Sizeof the U. S. Commercial Real Estate Market (2010年4月26日草稿,Copyright CoStar, Inc. 2010)附表3,http://www. sandiego. edu/business/documents/sizeofthemarketdraftApril26. pdf,最后访问日期:2010年10月2日。
{20}根据国家统计局的统计数据,房地产企业投资额在2009年、2008年和2007年分别达到了人民币36亿元、35亿元和25亿元,链接分别为:http://www. stats. gov. cn/tjsj/jdsj/t20100119_402614880. htm, ht-tp://www. stats. gov. cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20090226_402540710. htm, http://www. stats. gov. cn/tjsj/ndsj/2008/indexch. htm。
{21}Christopher Serkin, The Meaning of Value: Assessing Just Compensation for Regulatory Takings, 99 Nw.U. L. Rev. 677 , 683
{22}较有影响力的一项研究是:Nicole Stelle Garnett, The Neglected Political Economy of Eminent Domain,105 Mich. L. Rev. 101 (2006),揭示了赔偿的金额甚至是评估价格的1.5倍。但这一实证研究的对象仅是印第安纳州(Indiana)一个市区(St. Joseph County)的征地赔偿案例,代表性不足。
{23}例如:Curtis J. Burger&Patrick J. Rohan, The Nassau County Study: An Empirical Look Into the Prac-tices of Condemnation, 67 Colum. L. Rev. 430, 439 - 40 (1967),作者揭示:在纽约的一个州(Nassau County) ,在1960年到1964年期间,84%的被征地人获得的补偿额都比按照两种不同的计算方法计算出来的标准金额的低端还低,在57%的征地赔偿案例中的赔偿额都低于评估值的90%
{24} Patricia Munch, An Economic Analysis of Eminent Domain, 84 J. Pol. Econ. 473(1976) (finding thatin Chicago, Illinois, from 1962 to 1970,low-valued properties received less than market value and high-valuedproperties received more than market value).
{25}Yun-chien Chang, An Empirical Study of Compensation Paid in Eminent Domain Settlements: New YorkCity 1990-2002,Journal of Legal Studies,39(1),201-244.
{26}Yun-chien Chang, Empire Building and Fiscal Illusion? An Empirical Study of Government Official Be-haviors in Takings,http://lsr. nellco. org/cgi/viewcontent. cgi? article = 1146&context = nyu_lewp,最后访问日期:2010年10月20日。
{27}这一派通常被称为“财政幻想派”(fiscal illusion theory)—该派认为,在地方官员眼中,征地行为的唯一成本是政府需要支付的补偿金,例如:William A. Fischel, Takings and Public Choice: The Persuasion ofPrice, in 2 The Encyclopedia of Public Choice 549(Charles Rowley ed. 2002).
{28}DarylJ.Levinson, Making Government Pay: Markets, Politics, and the Allocation of ConstitutionalCosts. 67 U. Chi. L. Rev. 345 .357 (2000).
{29}《1970年安置协助和不动产收购政策法案》(2004年最后一次修订,Uniform Relocation Assis-tance and Real Property Acquisition Policies Act of 1970,42 U. S. C. § 4601-4655 (2004)前言。
{30}《1970年安置协助和不动产收购政策法案》Section 203 (a)
{31}例如:William A. Fischel&Perry Shapiro, Takings, Insurance, and Michelman: Comments on Econo-mic Interpretation of “Just Compensation”Law, 17 J. Lega Stud. 269, 269-70(1988)。
{32}关于这一问题的论述很多,例如:张清勇:“纵向财政竞争、讨价还价与中央—地方的土地收入分成对20世纪80年代以来土地收入的考察”,《制度经济学研究》2009年第1期;李尚蒲,罗必良:“我国土地财政估算”,载《中央财经大学学报》2010年第5期。
{33}参见唐在富:《中国土地制度创新与土地财税体制重构》,经济科学出版社2008年版,页159。
{34}参见蒋省三、刘守英、李青:“土地制度改革与国民经济成长”,《管理世界》2007年第9期。
{35}1986年10月1日生效的《中华人民共和国房产税暂行条例》第2条规定“房产税由产权所有人缴纳”,但该条例的第5条第(4)款对“个人所有非营业用房产”暂免征收。
{36}蒋省三、刘守英:“土地融资与财政和金融风险—来自东部一个发达地区的个案”,《中国土地科学》2005年第5期,页3-9。
{37}原文为“the art of taxation as akin to plucking a goose in a manner that ensures that it does not squawk”,Joseph Stiglitz On Liberty, the Right to Know, and Public Discourse : The Role of Transparency in Public Life,Oxford Amnesty Lecture, January 27,1999。
{38}《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》、《重庆市个人住房房产税征收管理实施细则》和《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》,均于2011年1月28日实施。
{39}Statistical Abstract 2003,页302-303。 http://www. census. gov/compendia/statab/st_abstracts. html.
{40}关于这项制度的介绍和历史,见Stephen Diamond, The Death and Transfiguration of Benefit Taxation:Special Assessments in Nineteenth-Century American, 12 J. Legal Stud. 201(1983)。
{41}Tax Foundation, Inc.,Special Assessments and Service Charges in Municipal Finance(1970),pp. 9-10.
{42}参见Richard Briffault, A Government for Our Time? The Business Improvement District and UrbanGovernance,99 Colum. L. Rev. 365(1999)。
{43}Vicki Been, “Exit”as a Constraint on Land Use Exactions: Rethinking the Unconstitutional ConditionsDoctrines, 91 Colum. L. 473(1991).
{44}参见Been&Ellickson, Land Use Controls, Cases and Materials, Aspen Publishers, 2005。
{45}参见李燕:“财政信息公开透明是预算监督管理的基础”,《财政研究》2010年第6期。
{46}George Ackerlof, The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market Mechanism, QuarterlyJournal of Economics. 84 (3)(1970),488-500.
{47}Joseph Stiglitz为2001年诺贝尔经济学奖颁奖所做的发言提供了一个综述:Information and theChange in the Paradigm in Economics, Prize Lecturer, December 8,2001,http://nobelprize. org/nobel-prizes/eco-nornies/laureates/2001/stiglitz-lecture. pdf 。
{48}Lucian Bebchuk,Jesse M. Fried, Pay Without Performance: Overview of The Issues, 30 J. Corp. L.647 (2004-2005).
{49}同上注。
{50}例如我国《大气污染防治法》第12条,美国联邦《清洁水法》(Clean Water Act)第308 (a) (A)条,以及美国联邦《清洁空气法》(Clean Air Act)第114条。
{51}这些措施涵盖科技、刑法和奖励:联邦法律要求排放企业安装24小时不间断的实时监控仪器,并在仪器记录上出现时间空白时认定企业超标排放,从而减少企业关闭仪器的动力。对谎报、漏报和私自改动排放监控设备的行为甚至施加了刑事责任;与此同时,用财务奖励诱使可能掌握排放信息的第三方主动向政府部门报告:法律禁止企业开除或是歧视向政府提供企业上述行为信息的雇员;法律明文授权环保部门对提供上述信息的人士给予重金奖励,奖金可以高达25万美元;上述内容摘自:Robert v. Percival, Christoner h.Schroeder, Alan S. Miller and James p. Leape, Environmental Regulation: Law, Science and Policy, 4th Edition,Aspen Publishers,页933-944。
{52}例如,Khanna, M.,“ Non-Mandatory Approaches to Environmental Protection.”J Economic Surveys,15(3),2001:291-324。
{53}Michael D. Guttentag, An Argument for Imposing Disclosure Requirements on Public Companies, 32Fla.St..U. L. Rev. 123 (2004),对支持和反对美国联邦证券市场信息披露制度的理论问题提供了较为全面的文献综述。
{54}Stephen A. Ross, Disclosure Regulation in Financial Markets: Implications of Modern Finance Theoryand Signaling Theory, in Issues in Financial Regulation 177(Franklin R. Edwards ed.,1979).
{55}Hirschman, Albert 0.,Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, andStates. Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1970,转引自Stiglitz,前述脚注{31} 。
{56}Roberta Romano, Empowering Investors: A Market Approach to Securities Regulation, 107 Yale L. J.2359,2372(1998)和Stephen J. Choi&Andrew T. Guzman, Portable Reciprocity: Rethinking the InternationalReach of Securities Regulation, 71 S. Cal. L. Rev. 903(1998)。
{57}参见王振清、胡华峰:“土地知情权保护若干问题探讨—以政府信息公开制度下个人土地权益的保护为视角”,《法律适用》2010年第6期,总第291期。
{58}《政府信息公开条例》第10条、11条和12条,2008年5月1日生效。
{59}国土资源部《征用土地公告办法》第5条,2002年1月1日生效。
{60}程义峰、秦亚洲、陈冀杨、金志:“‘信息公开’年考观察”,《瞭望》周刊,2009年7月20日,转引自:http://news. xinhuanet. com/legal/2009 -07/20/content_11737839. htm,最后访问日期:2010年10月2日。
{61}2009年,杭州陈旭律师和他的当事人向杭州市财政局和国土资源局申请公开拆迁有关信息,见《2010中国财政透明度报告—省级财政信息与部门行政收支公开状况评估》,上海财经大学公共政策研究中心,上海财经大学出版社2010年版,页16。
{62}《物权法》第62条和63条。
{63}例如,上海市财政局《关于进一步推进区县预算信息公开的指导意见》(2009年10月22日生效)要求公开七项财政收支信息。上海市财政局《推进实际预算信息公开的实施方案》(2009年11月5日生效)罗列了必须要公开的具体信息类别,包括“国有土地使用权出让金”收入。
{64}《村民委员会组织法》第19条和第22条。
{65}John Stward Mill, On Liberty, Mill, J. S. 1961(1859).On Liberty. In The Philosophy of John StuartMill. M. Cohen Ed.,New York : Modern Library : 185-319.
{66}参见晏晨辉:“论财政透明度、良好公共治理与构建民主财政”,《当代财经》2006年第6期。
{67}参见王雍君:“全球视野中的财政透明度—中国的差距和与努力方向”,《国际经济评论》2003年7-8期。
{68}参见王锡锌:“公众参与和中国法治变革的动力模式”,《法学家》2008年第6期,页93。
{69}我在关于到香港上市的国有企业的研究中发现了类似的区别激励机制,并对该机制进行了较为详尽的描述:当现代财务和管理技能是公司上市成功所必需,而成功上市会给企业高管带来巨大的经济利益和政治资本时,国有企业的管理人员学习效果明显提高,与传统的培训项目和行政高压形成鲜明的对比。见Rucymg Chen, The Information Challenge to China's Legal System under the Economic Transition(英文草稿),http://papers. ssrn. com/sol3/papers. cfm? abstract-id=1665435。
{70}参见李韦森:“欧洲近现代历史上宪政民主政制的生成、建构与演进”,提交北京大学法律经济学研究中心成立仪式暨“法律经济学与中国”讨论稿,2010年11月1日。
{71}在北京大学国家发展研究院综合课题组《还权赋能—成都土地制度改革的调查研究》一文中,作者明确提及了地震重建带来的契机和对改革进程的快速推进,页15-19。
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