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【期刊名称】 《宪政与行政法治评论》
论安全生产中的事故报告制度
【作者】 叶强【作者单位】 中国政法大学
【分类】 民政和社会保障事业管理法
【中文关键词】 安全生产事故;事故报告;立法目的;责任主体
【期刊年份】 2011年【期号】 5(第五卷)
【页码】 180
【摘要】 事故报告制度在我国安全生产法律体系中占据重要地位,目前行政法学界还没有对这一问题展开研究,不无遗憾。事故报告制度确立的立法目的与我国立法的根本目的之间的冲突,决定了它在实际运行中要受制于各种制度环境。为此,有必要从理清其责任主体入手,分析影响其运行的客观因素。由于在现有条件下,某些因素一时难以克服,所以在进行制度设计时必须从实际出发。本文在借鉴了与安全生产领域相关的有益经验后,针对事故隐瞒的问题在报告机制、工作机制、参与机制、责任追究机制等方面提出了完善的建议。
【全文】法宝引证码CLI.A.1157606    
  
  在我国,事故发生频仍,类型多样。根据官方统计数据,每年全国发生各类安全生产事故几十万起,死亡人数不下十万。[1]为了预防事故,我国先后制定了大量的与安全生产有关的法律法规,基本形成了以《安全生产法》为中心的安全生产法律体系。[2]据不完全统计,截至2009年底,我国共有23部法律,28部行政法规,67部部门规章规定了这项制度[3],其中单行立法数量较多,如《生产安全事故报告和调查处理条例》、《铁路交通事故调查处理规则》。这些法规范文件几乎涵盖了事故的各种类型。[4]近些年来,由于各种事故屡见报端,煤炭、食品、药品等领域的诸多问题引起了行政法学界的关注,如监管体制、法律规制,但是围绕某个领域的具体制度深入讨论的论文还不多见,为此研究有必要推进。虽说事故类型纷繁多样,但是通过比较现行有效的各类事故报告的法律文本,发现它们在报告程序、责任主体构造等方面存在诸多相似性,只是各自确立的目的略有不同。考虑到安全生产事故在我国事故发生率中的较大比重,本文以安全生产中的事故报告制度为分析对象,并附带参考其他种类事故(如医疗事故)报告的特色,以事故隐瞒为中心察看它与相关制度的关联,查找影响它运行的原因,结合实际提出进一步完善的建议。
  一、事故报告制度的立法目的
  立法目的是体现立法者意图、实现立法功能的一套价值体系。在我国法律体系中,每一部法律都会在第一章(通常是第1条)规定本法的立法目的,如《立法法》1条。立法为何要有目的,与人们对法律的认识有关。法律是什么,法理学界莫衷一是。[5]可是要说法律没有目的,人们就会质疑它存在的必要性。就马克思主义法律观看,法律反映社会物质生活条件,是国家意志的体现。也就是说,立法目的的取舍不是随意的,它取决于立法者整个的意识观念。具体到单个的法律,它自身独有的特性也决定了与其他法律立法目的的差异。所以考量立法目的,首先要关注该法律所涵盖的领域自身的特点;其次,要关注法律运行的社会环境。
  制定事故报告制度的立法目的又是什么呢?先看一篇报道。过去两年里河南省共受理煤矿隐瞒事故举报案件528起,查实71起,查出隐瞒死亡人数159人,共追究相关责任人656人。[6]在现实中,事故隐瞒是经常发生的,那么事故的及时调查处理就应该是事故报告制度的立法目的(或目的之一)。问题在于事故报告制度的立法目的是否是单一的呢?由于学界没有这方面的任何讨论,为此就只好从我国现有的法律文本中归纳梳理。
  1956年5月25日国务院颁布的《工人职员伤亡事故报告规程》是我国最早规定事故报告制度的法律文件,1条规定:“为了及时了解和研究工人职员的伤亡事故,以便采取消除伤亡事故的措施,保证安全生产,制定本规程。”该条规定的目的是一元论的,为的就是处理事故的需要。只不过该规程文本比较简陋,后来在实际使用中经常修订并被废止。根据最新的《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院2007年4月9日发布)及其他安全生产法律法规的规定,事故报告制度要实现以下三个目的:(1)及时调查处理事故,消除隐患、化解矛盾;(2)落实事故责任追究制度;(3)研究事故发生的规律,预防事故。结合社会实践以及依法行政的理论,这三个目的确定是可行的,内容也是较为完整的。
  事故报告制度的目的(1)一直以来就是得到法律确认,无需过多解释。目的(2)则是依法行政实施的结果。《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004] 10号)在“依法行政的基本要求”里单列“权责统一”项:行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。中央到地方加强了行政责任规范性文件的制定工作,一时间“问责风暴”四起。目的(3)是对事故发生规律的认识逐步深化的结果。公共安全法的基本原则之一就是预防为主。[7]研究发现很多事故是可以预防的,海恩法则(Hain Rules)说每一起严重事故的背后,必然有29次轻微事故、300起未遂先兆以及1 000起事故隐患。墨菲定律(Murphy's Law)也说,只要存在发生事故的原因,事故就一定会发生,而且不管其可能性多么小,总会发生,并造成最大可能的损失。如果将每次事故的信息汇总起来,利用计算机进行科学的编程、处理和分析,那么人们就能逐步地认识事故。对于人为原因造成的事故(责任事故)可以完全避免,而对那些非人为原因造成的事故(非责任事故),如地震、气象灾害则可以提前预报,减少事故损失。
  立法目的有一元目的和多元目的之分,不过在现今的立法实践中,一元目的在法律文本中已经相当少见了。根据马克思主义的需要理论:人的法律需要是对人的某些需要的一种法律保证,是对人的某些需要的确认、保护和扩展。人的法律需要是以人的某些需要的内容为依据的,其特殊性在于它并没有淹没在这些需要之中,也未在这些需要面前失去自己独立的品格,而使这些需要中的部分需要成为人的法律需要。[8]随着立法技术的提升,把相互关联的人的法律需要统筹在一个文本里并非难事,但是要做到需要之间的和谐共处确非易事。由于人的需要的层次性和结构性,目的本身也会呈现为一个由低层次和高层次共同组成的系统。但是就一部具体的法律而言,要保证其意欲实现的多元目的之间的内在协调,就应该使这些目的处于同一层次,否则目的冲突必然不能避免。
  就上文提炼的事故报告制度的三个目的来看,它们不会发生冲突。首先,目的(1), (2), (3)之间是相互递增的关系,前一个目的的落成是后一个目的实现的逻辑基础;其次,它们都是在人有解决事故的需要这一层面的展开,只是方向不同。目的(1)直指事故本身,目的(2)指向事故的责任人,目的(3)针对以后的同类事故;最后,它们的存在是以不发生冲突的文化理念为支撑的。目的(1)从事故报告立法伊始就存在,是“出现问题—解决问题”工作方法的体现,目的(2), (3)是附着在(1)之上的。目的(2)是现代依法行政原则在事故处理中的扩展,目的(3)则是人类经验认识在事故处理中的应用。三者如果配合得好,对事故报告制度发挥实效大有助益。
  虽说事故报告制度的目的与安全生产立法的目的或者我国的根本立法目的—经济发展—之间在根本导向上是一致的,但就短期而言却有冲突。通观中国现行法律,会发现“社会主义事业的发展(包括国家安全、政治、经济的稳定和秩序)”是当代中国法律规范的根本的、不变的目的。从立法者的立场来看,对社会矛盾或者纠纷进行一般的规范判断不是其根本目的,一切规范适用的根本目的都是维护和推进“社会主义建设事业”[9]。《安全生产法》1条也作如是规定:“为了加强安全生产监督管理,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济发展,制定本法。”当下位法与上位法的立法目的发生冲突的时候,下位法本来制定得良好的立法目的也往往失效了。以煤炭开发为例,矿工的安全与经济的发展有其一致性,矿难会影响经济的发展。然而,地方政府为了税收,放任甚至纵容不符合安全条件的小煤矿继续生产;企业为了短期的经济效益,安全投入严重不足,或者不顾安全,超能力生产。发生矿难时,地方政府与矿主出于经济发展和利益考虑会不同程度地隐瞒矿难。立法者的价值取向,影响着法律的实施效果。立法目的的多元化,会使劳动安全的重要性淹没在经济发展的大潮之中。[10]由于立法目的本身的位阶,根本目的处在最高层,事故报告制度的目的只是处在最底层。在法的实现过程中,本来是低位阶的法律能得到优先满足,但是因为高位阶的法律具有法理上的优越性,具有高于低位阶法律的地位。立法目的不同层次之间的冲突是无法克服的,虽然用法律解释的手段能解决部分问题,但是当矛盾的焦点涉及制度运行这类的大环境时就会束手无策。所以事故报告制度的目的要能实现,就必然要研究影响它运行的制度因素,在这之前,首先要考察事故报告制度的责任主体。因为只有主体厘定清楚,则不论是进行制度设计还是制度评价都有一个立足点。
  二、事故报告制度的责任主体
  事故报告制度的责任主体之所以重要,还在于它直接牵涉到三个目的的实现。如果责任主体不清楚,那么谁来报告,谁来承担责任都无从谈起。这里面牵涉到行政法里的一个概念—行政法律责任—如何界定的问题。“行政法律责任”如何定义学界向来有争议,分歧的焦点在于要不要把行政相对人纳入到行政法律责任的体系中。一些学者出于研究的方便,仅仅讨论行政主体及其公务员的法律责任[11],不过也有学者同意把行政相对人纳入到行政法律责任中。[12]从事故报告制度的责任主体看,把行政相对人纳入进来有其必要性。一方面,围绕着一项具体制度的实践,必然会有行政主体与行政相对人的牵连,在辨明行政相对人与行政主体责任的基础上,有助于公平公正地解决事故。另一方面,在一部法律中,同时规定行政主体与行政相对人各自的责任,并不矛盾,只不过是行政处罚与行政处分的交织而已。在立法技术不断完善的情况下,这样的立法例已经相当常见。
  从制度设计来看,谁最有可能知悉事故,谁就应该成为事故报告制度的责任主体。在此种理想情境下,一旦责任主体确定,在事故发生时,他们就有义务履行报告职责。如果职责履行到位了,三个目的就会逐一实现。
  那么谁最有可能知悉事故呢?毫无疑问应该是事故现场有关人员。可是,仅仅将责任主体的范围限缩在事故现场有关人员是极其不明智的,因为他们很可能不是对事故发生负有责任的人员。显然与事故发生直接相关的人员就应该纳入责任主体的考量范围。由于刑法主张罪责自负,参考刑法的规定有助于解决这一问题。事实上,刑法也是这么处理的。《中华人民共和国刑法修正案(六)》设立了一个新罪名“不报、谎报安全事故罪”(即《刑法》139条之一),该罪的罪状是“在安全事故发生后,负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况,贻误事故抢救,情节严重的”。如何认定“负有报告职责的人员”是认清本罪的关键。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2007] 5号)将它解释为“矿山生产经营单位的负责人、实际控制人、负责生产经营管理的投资人以及其他负有报告职责的人员”。该解释很模糊,因为“其他负有报告职责的人员”还需要解释。
  在刑法内在解释不能满足的情况下,就需要参考相应的行政法律法规,主要是《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》。在这两部法律法规中,出现的与主体相关的人员有:事故现场有关人员、单位负责人、事故发生单位及其有关人员、事故发生单位负有事故责任的有关人员、县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。除去单位,它们又可以分成四类:(1)在事故现场但对发生的安全事故无责任的人员;(2)在事故现场且对发生的安全事故负有责任的人员;(3)生产经营单位负责人、生产作业指挥人员;(4)地方政府中有关负责安全生产作业的监督、管理的人员。有刑法学者指出第(1)类并非本罪的责任主体,因为报告职责与报告义务是不同的概念。虽然“职责”是指“职务和责任”,“职务”也有“工作中所担任的事情”的意思,“责任”也基本可与“义务”等同,但是,“职务”还具有“职位规定应该担任的工作”的含义,因而“职责”也具有拥有某种职位的人所负有的责任或义务的含义,与“义务”具有严格的区别。另外,安全事故现场的工人大多是安全事故的受害者,它们只具有普通公民道义上的报告义务,而无职责上的报告义务。[13]
  从刑法与行政法的衔接来看,这种解释有其合理性,但是如果关照刑法的其他条文以及事故报告自身的特点,就会发现它扩大了“不报、谎报安全事故罪”的责任主体,即把国家机关工作人员纳入进来了。前述司法解释第九条规定,在矿山生产安全事故发生后,负有报告职责的国家机关工作人员不报或者谎报事故情况,贻误事故抢救的,以滥用职权罪、玩忽职守罪定罪处罚。可见“不报、谎报安全事故罪”的责任主体只是一般主体,这也符合谁知悉谁负责的罪责自负刑法观。
  可是就行政法领域而言,该学者的观点因为能满足事故报告制度的目的却是尤为可取。事故报告制度的目的(2)落实事故责任追究制度就是针对行政机关及其工作人员的。事故报告制度要发挥实效,需要负有安全生产职责的单位以及安全监管职责的行政机关的通力合作。二者统合在事故报告职责项下。所以在拟定事故报告制度的责任主体时,应该将它自身的目的与谁知悉谁负责的原则结合起来。只不过第(1)类人员即使知悉也不应该承担法律责任。从法理上看,第(1)类人员不仅不应当承担责任,反而在履行报告义务后还应当奖励。《宪法》41条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”它表明了公民享有的批评、建议的权利,是公民的基本权利。目前从地方到中央都规定了有偿举报的办法,如《河北省奖励举报生产安全事故及事故隐患暂行办法》、《举报煤矿重大安全生产隐患和违法行为的奖励办法(试行)》等,而第(1)类人员恰好是这些办法里的举报人员之一。事实上在《生产安全事故报告和调查处理条例》中也找不到对第(1)类人员进行行政处罚的规定。所以单就行政法而言,事故报告制度的责任主体是:(1)事故发生单位主要负责人;(2)事故发生单位;(3)事故发生单位的其他直接责任人员;(4)地方人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的部门的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。
  三、影响事故报告制度运行的制度因素
  在分析完了事故报告制度确定的目的、责任主体后,就需要探讨哪些原因阻碍了它实际的运作。事故隐瞒不报,人们通常想到的原因是:(1)单位负责人不懂安全法规;(2)担心企业荣誉受损:(3)负责人担心利益受损:(4)职工愿意私了。这些原因肯定是存在的,但是对于事故报告制度的建立来说,它们的说服力又是有限的。因为这些因素都具有人为性,人为因素在实际生活中不容易控制,在把它们纳入原因进行分析时,主观性太强,从而失去了进行制度建构的意义,所以要多从客观方面找原因,发掘那些与之运行相关的制度、条件、环境。如何发现这些客观原因呢?
  从事研究最困难的是对对象的把握,观察事故报告制度的运行也不例外。在安全生产领域,电力监管委员会的工作是有代表性的。国务院2002年发布的《电力体制改革方案》借鉴外国监管模式,特设立国家电力监管委员会(简称电监会)。电监会成立以来,在安全监管上设立专门的机构—安全监管局,还制定了一系列规章[14],与《电力法》、《电力监管条例》、《生产安全事故报告和调查处理条例》一起形成了一个完备的报告法律体系。自2006年以来,电监会共发布了四份《电力安全监管报告》。[15]在这四份报告中,都写到了电力安全事故报告的内容,例如每一年发生的事故起数和死亡人数,隐瞒事故的典型案例,但是四份报告并不让人信服,从它披露的问题以及自身的局限性看,以下四个方面的原因严重影响事故报告制度的实效。
  (一)中央与地方监管权限的划分
  事故报告制度的运行首先在于监管权限的划分。作为国家强制推行的一项制度,如果中央与地方各种权限划分不明,会直接导致地方政府僭越中央权力,为所欲为。目前县市级地区的事故隐瞒现象突出充分表明了这一点。《宪法》3条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”如何理解本条并建构出适合我国中央与地方的稳妥关系,应该遵循合理分权的原则。如果提供地方性共享物品和服务会产生跨地区外部效应和规模效应,应由尽可能低的一级政府负责将外部效应内化

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