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【期刊名称】 《法学杂志》
依法规范地方人大常委会与垂直管理机构的关系
【英文标题】 Analysis About Normalizing The Relationship Between The Local Standing Committee Of The National People's Congress And Agencies Directly Administered By The NPC In Accordance With Law
【作者】 任进【作者单位】 国家行政学院
【分类】 国家机构组织法
【中文关键词】 地方人大常委会;垂直管理机构;依法规范
【期刊年份】 2010年【期号】 6
【页码】 26
【摘要】 地方人大常委会与垂直管理机构的关系是地方人大常委会行使监督权的难点之一,其主要体现在权限分工、执法保障和工作协助等方面。依法规范地方人大常委会与垂直管理机构的关系需要正确认识和处理中央与地方之间,以及同级地方党委、人大、政府与垂直管理机构之间职责权限的划分,依法确立地方人大常委会与垂直管理机构之间的联系和协助关系,并建立地方人大常委会对垂直管理机构的执法保证机制。
【全文】法宝引证码CLI.A.1158144    
  一、垂直管理机构的界定及其与地方人大常委会的关系
  (一)垂直管理机构的界定
  “垂直管理机构”,也称“条管机构”,一般是指中央或上级人民政府的部门、单位在地方设置的派出机构或分支机构。中央或上级人民政府的部门、单位与其派出机构或分支机关是垂直领导关系,而地方人民政府或地方人大常委会对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有管理或直接监督关系。
  根据《地方组织法》、其他法律和各级人民政府的部门、单位的主要职责、内设机构和人员编制规定(“三定规定”),属于垂直管理关系的情形,主要有两种:一是实行垂直领导体制。垂直管理机构受主管部门的直接领导,如海关、金融、国税、外汇、证券、保险、民航、出人境检验检疫等;二是实行半垂直领导体制。国务院主管部门对省级人民政府的工作部门有业务领导或指导关系,省级人民政府对其工作部门也有统一领导关系,但省以下实行垂直领导,如工商、地税、质监等。
  “垂直管理机构”具有非行政区划性、垂直性和相对独立性的特点,其人事、财务、管理等权主要由本系统内的上级行政机关掌握。国务院有关部门、单位在一些专业性强、需要在纵向上统一执法的领域实行垂直管理,有利于增强中央宏观调控能力,消除地方保护主义,也有利于整合行政执法资源;对省以下保持垂直管理机构在人事和财务上的独立,使省以下的垂直管理机构摆脱地方的各种干预,也加强了部门执法和监管的权威性、统一性。
  但垂直管理体制也带来了一定的负面影响:一是地方人民政府依法对垂直管理机构的监督弱化,地方人大常委会难以依法监督;二是有些本属于本地方的事务不适用当地垂直管理,也使地方人民政府的权责脱节、地方事务的内在联系被人为分割,地方人大常委会与垂直管理机构的关系日趋复杂。因此,垂直管理机构与地方人民政府、与地方人大常委会的关系,亟待理顺。
  (二)地方人大常委会与垂直管理机构的基本关系
  依法规范地方人大常委会与垂直管理机构的关系,首先要对地方人大常委会与垂直管理机构的基本关系进行梳理。综合来说,两者关系主要体现在权限分工、执法保障和工作协助等方面。
  一是权限分工。根据《宪法》和《地方组织法》,国务院领导和管理全国性行政工作,并有权决定中央人民政府与省级人民政府的职权的具体划分:县级以上的地方人民政府管理本行政区域内的行政工作;县级以上的地方各级人大常委会讨论、决定本行政区域内的重大事项,监督本级“一府两院”,有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议和本级人民政府的不适当的决定和命令。可见,各级人民政府的职责主要是执行和管理,而地方人大常委会的职责主要是决定和监督。这种权限分工决定了两者之间的其他关系也不相同。
  二是保证法律、法规及决议的遵守和执行。根据《地方组织法》,县级以上的地方各级人大常委会的第一项职权,是在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。垂直管理机构立足地方,担负着某一方面法律、法规的执行和对与该行政区域内的经济、社会有关事务进行管理等职权,其工作对本行政区域内的经济、社会发展具有重要影响。县级以上的地方各级人大常委会在本行政区域内”保证法律、法规和决议的遵守和执行”,也包括保证设立在本行政区域内、但不属于本级人民政府管理或人大常委会监督的垂直管理机构对有关法律、法规、决议的遵守和执行的情形。根据法学原理,法律效力的范围包括法律的时间效力、空间效力,也包括“人”(法人或自然人)的效力,垂直管理机构设在本行政区域内,尽管不是本级地方人民政府管理或本级地方人大常委会的监督对象,但同样要遵守和执行相关的法律、法规、决议,地方人大常委会的保证任务责无旁贷。
  三是工作联系和协助。不相隶属的垂直管理机构与地方人大常委会之间,在各自职权范围内具有工作上的联系和相互协助关系。根据《地方组织法》第67条,省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的“人民政府”应协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作。由于现行《地方组织法》第67条沿袭了1954年《地方组织法》第41条的上述规定,而当时地方人民代表大会没有设立常务委员会,地方人民委员会即地方人民政府,是地方人民代表大会的执行机关,但实际上是本级人民代表大会闭会期间的常务机构,因此对这里的“人民政府”应当作宽泛的理解。
  二、地方人大常委会与垂直管理机构关系之依法规范
  地方人大常委会与垂直管理机构的关系是地方人大常委会行使监督权的难点之一。依法规范地方人大常委会与垂直管理机构关系,需要正确认识和妥善处理下列问题。
  (一)合理划分中央与地方之间的职责权限
  地方人大常委会与垂直管理机构的关系,本质上是职责权限的关系。而规范地方人大常委会与垂直管理机构的职权关系,首先是要看管辖的事务的性质。
  根据《各级人大常委会监督法》,各级人大常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督。因此,一般来说,凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者,如海关、民航、流域管理等,应由国务院机构及其派出机构负责,并由全国人大常委会监督;凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的,则应归该行政区域内的地方人民政府负责,并由地方人大常委会监督。如根据《水法》,国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构,在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责;县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限,负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。相应地,地方人民政府或地方人大常委会,主要是依法对本行政区域内水资源的监管工作实行领导或监督。
  实践中,对不属于本行政区域的事务,如无法律、法规授权或上一级人大常委会委托,地方人大常委会一般不根据《各级人大常委会监督法》规定的形式和程序进行监督;如属于地方性事务或与地方有关的事务,涉及垂直管理机构的,地方各级人大常委会可以依据《地方组织法》和各地的《监督法实施办法》进行督促检查。如根据《各级人大常委会监督法》,全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大常委会根据需要,可以

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