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【期刊名称】 《北方法学》
行政组织法基本范畴与新课题
【英文标题】 Basis Categories and New Research on the Administrative Organization Law
【作者】 任进【作者单位】 国家行政学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政组织;行政组织法;行政职权
【英文关键词】 administrative organizations;administrative organization law;administrative powers
【文章编码】 1673-8330(2012)03-0058-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 3
【页码】 58
【摘要】 行政组织法是宪法和行政法的重要内容之一。一般认为,现代意义的行政组织,是指行使国家行政职权、管理公共事务的行政机关以及其他行使行政职权的组织的总体。行政组织与行政机关、行政机构、行政主体含义不同,行政组织授权与法律法规授权,行政主体与行政执法主体等基本范畴也需要梳理和辨析。行政组织法对于配置职能权限、规范机构设置和编制、依法保障公民合法权益所起的重要作用已日益为人们所认识,对行政组织法的研究,也应引起重视。
【英文摘要】 The administrative organization law is an essential part of Constitutional and administrative laws.It is generally thought that modern administrative organizations refer to administrative organs exercising national administrative powers and administering public affairs and other organizations exercising administrative powers.The connotation of administrative organizations differs from administrative organs, administrative institutions and administrative subjects. Besides, other categories should be analyzed such as differences between administrative organizations authorized by administrative organs and by laws and regulations, differences between administrative subjects and enforcement subjects of administrative laws. Since the functions of the administrative organization law has been increasingly recognized,such as allocating power limit,regulating formation of organizations and personnel,and safeguarding citizens’legitimate rights and interest according to law, research on the administra-tive organization law shall be paid more attention. As the administrative reform deepens, more topics require re-search by academia with the development of the administrative organization law.
【全文】法宝引证码CLI.A.1163098    
  一、组织的构成和行政组织的含义
  (一)组织的构成
  组织是人类社会最广泛的现象之一。所谓组织,简单而言,就是按照一定的宗旨和系统建立起来的集体,或者说,是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。一般认为,管理性的国家机构或政府组织、营利性的企业或公司、公益性的社会组织以及政治性的政党或社团,是现代社会的主要组织。
  在中国,根据法律、法规和组织机构的功能、性质,最基本的组织机构可分为四类:企业、机关、事业单位和社会团体。除机关依法设立不需要登记外,其他三类组织机构一般须经法定的登记机关登记注册,取得法人资格。上述四类不能包含的组织机构,列入其他组织机构。因此,在现阶段,我国社会组织的构成包括企业、机关、事业单位、社会团体和其他组织机构(见下页表1)。
  (二)行政组织的含义
  我国传统行政法观念认为,对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有,即“公共行政”局限于“国家行政”,国家行政机关(或者行政机构)是唯一的行政组织。
  从行政法的传统意义上说,行政组织主要是指由国家设定、依法从事公共事务管理的国家组织。有学者认为,行政组织不仅指行政机关的组织体制也包含行政机关的运用形态。行政组织是“政府行政”与“组织形态”的结合体。[1]有学者则认为,“行政组织是行政主体为发挥行政权作用,执行各种行政业务,以行政职位与人员为基础,结合而成的层级节制行政机构系统”。[2]
  表1 中国组织机构类型
  ┌────────────┬─────────────────────────────────────┐
  │类型          │具体内容                                 │
  ├────────────┼─────────────────────────────────────┤
  │企业          │中国境内设立的股份有限公司和有限责任公司                 │
  │ 公司         │公司之外,经工商局核准登记、获颁企业法人营业执照             │
  │ 非公司制企业法人   │经工商局核准登记、获颁营业执照                      │
  │ 企业分支机构     │经工商局核准登记、获颁个人独资企业营业执照、合伙企业营业执照       │
  │ 个人独资企业、合伙企业│工商局核准登记的外国公司常驻代表机构、办事机构等             │
  │ 其他企业       │                                     │
  ├────────────┼─────────────────────────────────────┤
  │机关          │中共中央及各部门、地方各级党委及其工作机构                │
  │ 中国共产党      │全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会                │
  │ 国家权力机关     │国务院和地方各级政府及其工作部门,以及地区行政公署            │
  │ 国家行政机关     │最高法院、地方法院和专门法院;最高检察院、地方检察院和专门检察院     │
  │ 国家司法机关     │政协全国委员会和地方各级委员会及其办事机构                │
  │ 政协组织       │民革、民盟、民建、民进、农工党、致公党、九三学社、台盟工作机构略     │
  │ 民主党派       │略                                    │
  │ 人民解放军、武警部队 │                                     │
  ├────────────┼─────────────────────────────────────┤
  │事业单位        │机构编制部门批准成立和登记或备案、领取事业单位法人证书          │
  │ 事业单位       │上述事业单位法人的分支机构或派出机构                   │
  │ 事业单位分支、派出机构│                                     │
  ├────────────┼─────────────────────────────────────┤
  │社会团体        │1.中央机构编制管理部门直接管理机构编制的人民团体或群众团体,包括全    │
  │ 社会团体       │国总工会、共青团、全国妇联、文联、作协、科协、侨联、法学会、对外友协、全国│
  │ 社会团体分支、代表机构│新闻工作者协会、台联、国际贸促会、残联、红十字总会、外交学会、宋庆龄基  │
  │            │金会、黄埔军校同学会、欧美同学会、思想政治工作研究会、中华职业教育社、  │
  │            │全国工商联、计生协会                           │
  │            │2.民政部门核准登记、颁发社团法人证书的各类社会团体            │
  │            │民政部门核准登记、颁发社团分支机构或社团代表机构登记证书         │
  ├────────────┼─────────────────────────────────────┤
  │其他组织机构      │经民政部门核准登记、获颁民办非企业单位登记证书              │
  │ 民办非企业单位    │经民政部门核准登记、获颁基金会法人登记证书                │
  │ 基金会        │经各级政府宗教事务部门登记、获颁登记证书                 │
  │ 宗教活动场所     │乡、民族乡、镇政府提出,村民会议讨论同意,县级政府批准设立        │
  │ 村民委员会      │由不设区的市、市辖区政府决定设立                     │
  │ 城市居民委员会    │                                     │
  └────────────┴─────────────────────────────────────┘
  从行政法学的视角,借助行政学的一般原理研究行政组织,不仅要静态考察其组织架构,还要动态考察其运行机制和发展变化。行政法上的行政组织至少应包含以下含义:第一,行政组织首先主要是指各级行政机关。这些组织机构都是按照法定程序设置的,都有一定的目标、职能和权力,只是“行政组织”侧重于“学理性”、“行政管理”层面的含义,而“行政机关”侧重于“功能性”、“行政法制”的含义,实则两者是相通的,“行政机关”也即行政组织。第二,行政组织也指行政组织各种要素的组合,如行政组织的职能、机构设置、人员构成、权责体系、运作过程、法律规范等。第三,随着市场经济的发展,行政组织对公共事务的管理逐步发展为不仅包括国家事务,也包括社会事务的管理。一些行政机关以外的组织也由法律授权或行政机关依法委托管理或参与管理公共事务,相应地,行政组织包括行政机关、其他公共机构与行政机关以外的其他社会组织等。
  因此,行政法意义上的现代行政组织,是指行使国家行政职权、管理公共事务的行政机关,以及行政机关以外的行使行政职权的其他组织的总体。
  (三)行政组织相关概念辨析
  1.行政组织与行政机关、行政机构。行政机关必有其组织,故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织或者说行政组织之主要因素即为行政机关,只是行政机关侧重于行政机关自身本体,而行政组织则侧重于行政机关的构成,包括纵的系统与横的集合。在许多场合,行政机关与行政机构是不分的。广义的行政机关包括行政机构,但从严格的宪法和组织法的规定看,行政机关是指国家机构中行使行政职权、承担行政事务的机关,是由各行政机构组成的整体;而行政机构则是指构成各行政机关的个体。
  2.行政组织与行政主体。两者联系密切,但有很大不同。行政主体是一个法学概念,指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织;行政组织则既是法学用语,又是公共行政的概念。行政组织与行政主体的主要区别在于:(1)行政组织可以作为行政主体,但行政组织并非在任何场合都是行政主体,如行政组织以机关法人或单位法人、团体法人身份参与民事活动时,就不是行政主体,而是机关法人、单位或团体法人。(2)行政组织不限于行政主体,如国家行政机关以外的事业单位和其他组织,虽然它们也是行政组织,但并非都能成为行政主体,有的不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动,不具有行政主体资格。(3)两者侧重点不同。行政主体强调的是具有行政权、能够作出行政行为并独立承担法律责任;而行政组织强调的是一个组织体系。
  3.行政组织授权与法律法规授权。行政组织授权简称“行政授权”,是指其他行政机关、行政机构或其他组织,根据行政机关的授权,以自己的名义行使行政机关的部分权限,该行为的效果归于行政机关授权的组织。有些国家将这种意义上的行政授权,称为“委任”。[3]在我国行政法上,“行政授权”与“法律、法规授权”经常交替使用,两种情况下的被授权组织都具有行政主体资格,也都要依法进行。但两者有如下区别:(1)法律、法规授权的主体是有立法权的机关,行政授权的主体是行政机关;(2)法律、法规授权是对行政权的设定与分配,行政授权是行政权依法在行政机关之间的转让。目前我国行政授权的形式主要有对内部机构或派出(分支)机构授权、[4]对下级政府机构授权[5]和对所属单位授权。[6]
  4.行政组织与公共机构。所谓公共机构,是指全部或部分使用财政性资金的国家机关、事业单位和团体组织,主要包括中国共产党各级机关、各级人大及其常委会机关、各级行政机关或者机构、政协机关、各级法院机关、各级检察院机关、民主党派机关、事业单位、人民(群众)团体。它们全部或部分使用财政性资金。行政组织只是公共机构的一部分。
  5.其他行使行政职权的组织[7]与行政主体、行政执法主体。在学术界已有“其他承担行政任务的主体”[8]或“类行政组织”[9]的提法,或将行政主体分为法定主体、授权主体和委托主体。[10]而且,根据国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中关于“行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托,不得行使行政执法权”的规定,实践中广泛使用行政执法主体的用语,并对行政执法主体有法定行政机关,法律、法规授权组织和行政机关委托的组织的区分。“其他行使行政职权的组织”、“行政主体”、“行政执法主体”是三个不同的概念:(1)其他行使行政职权的组织与行政主体。行政主体不仅具有公共管理职能,还能以自己名义实施行政行为,并独立承担法律责任。行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织;而其他行使行政职权的组织包括法律、法规授权的组织和依法受委托的组织,它作为类行政组织,具有行政职能,能够实施行政管理活动,但其中依法受委托的组织一般不以自己名义行使权力并承担法律责任,不是行政主体。(2)其他行使行政职权的组织与行政执法主体。行政执法主体包括行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织。而其他行使行政职权的组织包括法律、法规授权的组织和依法受委托的组织,是行政执法主体中除去行政机关的其余部分,必须经法律、法规授权或行政机关依法委托,才能行使行政执法权。
  二、行政组织法的范围、归属和原则
  (一)行政组织法的范围
  关于行政组织法的范围,大致有狭义和广义两说。狭义的行政组织法,仅指有关规定国家行政机关的结构、组成、

  ······

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