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【期刊名称】 《行政法学研究》
我国社会组织参与社会管理的现实性探析
【英文标题】 Reality Exploration on Social Organization Participating into Social Management in China
【作者】 许燕【作者单位】 中国政法大学
【分类】 其他
【中文关键词】 社会组织社会管理公共治理公共服务
【英文关键词】 Social Organization; Social Management; Public Governance; Public Service
【文章编码】 1005-0078(2013)01-080-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 1
【页码】 80
【摘要】 改革开放后,我国社会结构发生变化,国家社会由一体化向二重化发展,社会呈现多样化,政府在社会管理中覆盖面窄、手段僵硬、效率低下的特点已不能适应现代社会的发展,急需转变社会管理方式。新时期下的社会组织获得蓬勃发展,它自主、自律、民间、灵活、高效、贴近基层的特点能够弥补市场和政府在公共领域的不足,符合我国政府职能转变的要求,将社会组织引入社会管理,能够实现政府和社会资源配置的最优化,最大程度地保障公民权益。
【英文摘要】 After the reform and opening up, China’s social structure changes, i.e. the state and the society develop from integration to dual forms while the society becomes diversified. The government features in social governance such as narrow coverage, rigid means and low efficiency can not meet the current social development, needing transformation. In new times, social organizations thrive and their features, such as independence, self-discipline, people to people, flexibility, efficiency, and being close to the grassroots, can make up for deficiencies of the market and the government in public domain, being in accord with China’s government function transformation requirements. Therefore, the introduction of social organizations to social governance can realize the optimized allocation of governmental and social recourses as well as the maximum protection of citizens’ rights and interests.
【全文】法宝引证码 CLI.A.1172284    
  在西方,20世纪70年代,政府面临管理危机,政府被视为“超级保姆”,职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下、财政困难遍布各国,各国开始重塑政府职能,寻求公共治理。在我国,改革开放后,市场经济的发展促进了社会的分化,形成了多元化、多层次的社会利益格局,以往全能主义国家结构下,以政府为单一主体的社会管理方式已经不能适应现代社会的要求,社会管理方式急需创新,建立包括政府、社会组织等共同参与的新型社会管理体系是解决我国目前政府机构臃肿、公共服务不完善等问题的有效途径。
  一、社会组织的涵义解析
  (一)社会组织的涵义
  社会组织,是指在政府和企业之外,向社会某个领域提供社会服务的组织。在不同的语境下,社会组织也可以被称为非营利组织(NPO)、非政府组织(NGO)、公民社会组织、第三部门等。[1]我国社会组织是一个庞大、复杂且处于渐变中的体系,在不同的语境下,所指的内容有所不同,通常包括四个层次的体系:狭义的社会组织;广义的社会组织I;广义的社会组织II;广义的社会组织III。狭义的社会组织,是指根据我国现有的法律制度,在各级民政部门登记注册的组织,包括社会团体、基金会、民办非企业单位三种形式的组织;广义的社会组织I,除了包括以上三种经合法登记的社会组织外,还包括社区基层组织、农村专业协会、工商注册非营利组织和境外在华非政府组织;[2]广义的社会组织II,是指在广义的社会组织I的基础上还包括两种类型的组织:人民团体和事业单位;广义的社会组织III,在广义的社会组织II的基础上包括社会企业和市场中介机构两种组织。本文所指的社会组织是指广义的社会组织I,主要是指社会团体、基金会、民办非企业单位、社区基层组织、农村专业协会、工行注册非营利组织、境外在华非政府组织。
  (二)社会组织的属性
  对于社会组织的属性有多种观点,国际上比较流行的是美国约翰一霍普金斯大学的莱斯特·M·萨拉蒙教授关于非政府组织属性的概括,包括:正规性;独立性;非营利性;自治性;志愿性;公益性。[3]我国清华大学公共管理学院的王名教授认为,社会组织应具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性属性;还有学者认为,非营利组织的属性应该包括:组织性质的非政府性;组织运作的非营利性;组织活动的志愿性;组织目标的中立性;组织内容的多样性。[4]笔者认为社会组织具有以下属性:
  第一,自主性。也指独立性,是社会组织的基本属性。自主性是指对于本组织的内部资源配置和行为活动有自由选择、决策、控制的能力,不受制于政府、企业或其他组织。
  第二,自治和自律性。社会组织是自治和自律性组织,作为一种组织形态,它有自己的章程和成员,有一套组织机构和管理制度,可以对组织资源、财务、人事、成员日常活动等进行管理。社会组织通过这种自我治理、自我约束,不仅能够规范组织本身和组织成员的行为,还可以减少政府治理社会的成本,减轻政府负担。
  第三,非政府性。即民间性,意味着社会组织不是政府机构及其附属部分,而是政府以外的社会组织,这是社会组织区别于政府的重要属性。
  第四,非营利性。指社会组织不同于企业,其经营活动不是以营利为目的,收入不进行利润分配。
  第五,志愿公益性。这是非营利组织最具有显著特性的属性,表明社会组织是以志愿为主旨的利他主义和互助主义。其成员的参与和资源的集中是自愿的而不是强制性的,活动的宗旨是某些公共目的和为公众奉献。
  二、社会组织参与社会管理的必要性
  (一)社会组织参与社会管理是社会管理创新的重要内容之一
  在我国,作为一个相对独立的概念,“社会管理”初步形成于20世纪80年代初期。在传统意义上,社会管理主要是国家的任务,仅指政府对有关社会事务进行规范和制约,即政府社会管理[5](狭义上的社会管理)。20世纪70年代,各国政府出现管理危机,急需找到解决办法,公共治理理论兴起。公共治理是指政府、个人、社会组织、私人部门、国际组织等治理主体,通过协商、谈判、洽谈等互动的、民主的方式共同治理公共事务的管理模式。[6]公共治理建立在分权、合作及服务型政府理念的基础上,强调社会管理创新,实现管理主体的多元化、管理手段多样化和柔和化。这种新型的管理“是一个上下互动的管理过程,它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理”。[7]具体而言,社会管理创新是指政府及社会组织对各类社会公共事务所实施的管理活动,管理的主体不仅包括政府,也包括具有一定公共管理职能的社会组织;管理的方式不仅包括传统的行政管理手段,也包括行政给付、行政合同、行政指导等新型管理方式。[8]在这种管理体系下,政府不再是社会管理的唯一主体,更多的公民和社会组织将参与到社会管理中来,管理方式由传统的管制(统治)向共同治理转变,政府的角色得到了重新定位,由“划桨者”向“掌舵者”的转变,从而将大量的社会管理职能转移给了社会组织。
  (二)社会组织参与社会管理的逻辑必然性
  1.市场和政府在社会管理中具有局限性。社会管理的一项重要内容是提供公共服务,美国经济学家伯顿·韦斯布罗德认为,政府、市场和社会组织是满足个人对于公共物品需求而存在的相互替代性工具,而政府和市场在提供公共物品方面均有不可避免的局限性。市场作为一种资源配置方式具有先天的缺陷,特别是在提供公共服务方面,由于公共服务具有非竞争性和非排他性,使得公共服务领域出现“搭便车”[9]现象,市场所具有的利益驱动性,会使营利组织因公共服务的提供导致资源配置的损失而不愿投资,最终导致公共服务的短缺,这就是市场的失灵。然而,单纯由政府来提供公共服务也有局限性。首先,政府作为权力机构,并不具备完全理性,自身有一种自我膨胀的欲望,其权力往往会超出边界,权力的扩张加重了政府负担,使得政府在社会公共服务中力不从心,进而无法在本应有的宏观领域更有效地发挥作用;同时,扩张的权力会导致腐败,对公民权利造成侵犯,腐蚀市场和社会领域。其次,社会逐渐分化,社会利益群体众多,政府作为公共服务提供者只能满足大多数人的要求,某些少数人群、弱势群体往往会被忽视。再次,随着社会事务的日趋复杂,社会分工也愈加精细,在某些需要提供有技术性、专业性的公共服务方面,政府往往力不能及,而导致公共服务的短缺。
  2.社会组织在社会管理中的独特优势。社会组织是连接政府和群众的重要纽带,它贴近基层、创新、灵活、高效、专业、非政府、非营利等特点决定了它在社会管理中具有市场和政府所不具有的独特优势。(1)社会组织一般活跃在社会的基层,直接与广大民众接触,能敏感地体验民众的需求,并将这种需求适时传递给政府。(2)很多社会组织代表社会弱势群体和边缘群体的利益,这些群体政府有时无暇顾及,社会组织以这些群体为服务对象,能够实现社会公平。(3)社会组织作为非政府组织,在机构设置和工作方式上富有弹性,官僚化程度低,具有灵活、高效性,避免了政府机关人员臃肿、效率低下的缺陷。(4)社会组织种类众多,在某些专业领域,社会组织更熟悉情况,能够提供更加专业、精准的服务。(5)社会组织具有民间性、非营利性和志愿公益性的特点,决定了它可以提供市场和政府不能提供、不愿提供的公共服务。(6)社会组织在制度建设方面具有倡导功能,它们虽然不是制度、政策、法律的最终制定者,但是凭借其影响力,能够影响相关制度、法律及政策的制定和执行。
  三、我国社会组织参与社会管理的现实性
  社会组织参与社会管理不仅必要,而且可行,社会组织与政府合作已成世界趋势,政府已意识到它在公共领域的力不从心,需要引入新的力量,为此,逐渐消除了对社会组织的敌视态度,并在政策上加以支持、引导,为两者在公共领域的合作创造了条件,逐渐将社会组织纳入到了社会管理体系中。
  (一)国外社会组织参与社会管理取得创新成果
  1.政府与社会组织签署“合作协议”实现合作。从20世纪80年代开始,西方各国开始了重塑政府的改革运动,各国政府都通过积极争取与社会组织的合作来提高社会管理的水平和质量,取得了许多创新成果,其中最有影响力的包括英国、加拿大和澳大利亚。1998年,英国政府与社会组织代表签署了一份政府和社会组织关系的协议—“政府与志愿及社区组织关系协定”(简称Compact),第一次以国家政策的形式提出在政府和社会组织之间建立合作关系。英国的“合作协议”迅速在其他国家产生了示范效应,2001年,加拿大政府正式签署“加拿大政府与志愿部门协议”(简称Accord)。2010年,澳大利亚政府签署“全国性协议—携手合作”(简称National Compact)。
  以上三国以签署“合作协议”的形式,在国家政策层面上对政府与社会组织合作提供了支持,在“合作协议”的指导下,三国政府改善了同社会组织的关系,并在各个方面对社会组织给予支持,两者建立了多方面、多领域、多层次的合作关系,取得了很好的效果。以英国为例,1998年的合作协议明确了政府的责任:(1)政府应

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