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【期刊名称】 《政法论坛》
试论社会组织提起民事公益诉讼
【作者】 侯登华【作者单位】 北京科技大学
【分类】 民事诉讼法【中文关键词】 社会组织;民事公益诉讼;主体
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 183
【摘要】 修订后的民事诉讼法正式建立我国民事公益诉讼制度,确立有关组织提起公益诉讼的民事原告主体资格。在基本法+单行法模式下,社会组织参与民事公益诉讼的条件和程序,最高人民法院在单行法修订前,应通过司法解释规范社会组织提起民事公益诉讼,司法机构应对社会组织提起民事公益诉讼提供必要的保障。
【全文】法宝引证码CLI.A.1193923    
  随着我国社会经济的高速发展以及民众维权意识的逐步提高,近年来,司法实践中不断涌现一些广为关注的公益诉讼案件。[1]理论界要求建立民事公益诉讼的呼声亦逐年高涨,2012年通过的民事诉讼法修正案正式确立我国的民事公益诉讼制度,该修正案规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼”。提起民事公益诉讼主体资格确立为有关组织应当主要指社会组织。那么,哪些社会组织才能够有资格提起诉讼,将是十分有必要进行深入的研究的问题。
  一、民事公益诉讼中社会组织的定位
  在建立中国学者自己的政治、法律、社会哲学的问题上,根本的问题还在于我们是否有能力和勇气吸收人类已经取得的思想成果。{1}
  从美国的司法实践历程和判例变化中可以看出,公益诉讼经历了一个从“法定损害标准”到“双重损害标准”,最后到现在的“事实不利影响标准”的演变{2}。目前,美国法院已承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体组织具有原告资格。除了赛尔拉俱乐部、保育基金会、环境防御基金、自然资源防御理事会等著名环境保护组织外,越来越多新组建的环境保护团体,通过个别起诉或联合起诉的方式介入那些对环境保护有重要意义的案件,以实现其影响国家环境法制、改善环境质量的目的{3}(P.284-285)。此外,美国还承认公共福利组织有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格;承认环保组织有请示审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格;承认公民团体有请求审查城建规划的原告资格;承认地方资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格等。另外,美国的律师协会(ABA)也是著名的建立正式公益政策的积极参加者。其大约所有各部门、委员会以及其他实体的40%均致力于公益问题{4}。
  德国早期是将原告严格限定在直接利害关系人的范畴之内,并恪守这一传统的当事人理论。但随着公共利益维护的重要性和紧迫性与日俱增,德国最终也作出了突破,允许民间环保组织提起公益诉讼,并建立了公益诉讼制度{5}。不过,德国也同样为这项权利的赋予制定了限制。首先,只有具备诉讼权利能力和诉讼资金保障,并能代表一定范围内的普遍观念的民间组织才能提起诉讼;其次,为社会组织提起公益诉讼设置了诉讼前程序;另外,德国还对民间组织诉讼的案件范围进行了严格的限定,民间组织能够提起诉讼的事项仅仅限于法律规定的情形。并且规定,起诉必须是为了团体成员的利益,而且必须是团队成员中多数人的共同利益,起诉必须严格按照实体法的明文规定,如果团队没有得到授权就只能提起禁止令,而不能提起赔偿诉讼。可见,作为大陆法系的代表,德国延续了他的严谨思想,对社会组织提起公益诉讼虽然给予承认但也制定了诸多约束,并做了细致而具体的程序上、制度上的安排,缩小了民间组织的诉讼范围和行为。
  法国的《罗耶法》已根据“诉讼信托”的理念,分别在诉讼程序规则或实体规则中,规定了保护历史文物、公共福利、生活环境的社会组织提起公益诉讼的主体资格。在法律事务中,也可以发现法国广泛承认职业行会的团体性地位。早在1913年,法国法院曾在判决中认为:当某一行为直接或间接地侵害该团体组织的利益时,该团体组织可以作原告{6}。法国立法还赋予家庭保护全国联合会、学生家长联盟、不动产业主协会和防止酒精中毒委员会等社会组织为团体利益而行使诉权的权利,而且如果损害行为间接侵害了团体成员的利益时,该团体组织也可行使诉权。
  借鉴国外民事公益诉讼中社会组织的定位,我国民事公益诉讼中社会组织应定位如下:
  (一)明确社会组织性质,确保其诉讼主体资格的合理化
  根据社会组织的特性来看,其概念上有广义和狭义之分,其广义概念主要是指具有共同活动目标的群体形式,包括氏族、家庭、秘密团体、政府、企业等,其狭义概念是为实现某个特定目标而有意识地组合在一起的社会群体,对应于西方传统意义上的非政府组织(NGO)或者非营利性组织(NPO)。在我国,社会组织概念的正式规范使用,始于2006年10月十六届六中全会,此后这一概念在十七大报告中再一次被系统确认。从此我国开始正式用“社会组织”代替“民间组织”,学术界和实践界以往所称的非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、志愿者组织、慈善组织、免税组织等等,逐渐被社会组织这一概念所代替。由此可知,在我国,社会组织其实是一个很宽泛的概念。从民政部的登记管理分类和统计数据可以看出,社会组织主要包括三类:社会团体;民办非企业;基金会(包含境外基金会)。2011年,我国已登记的社会组织共有462000多个,其中约25万个为社会团体,约20万个为民办非企业,还有2000多个基金会。但实际的社会组织数量却远不止这些,由于社会组织的审批登记条件苛刻,尤其是需要主管单位批准文件一项就导致了大量草根的社会组织被“非法化”。我国目前能够跨入公益诉讼主体资格这道门槛的必然是已经取得合法登记具有法人资格的社会组织,这虽然在一定程度上能够起到规制民事公益诉讼主体范围,防止滥诉的目的,但是将众多深入民间和基层的社会组织拒之门外,也将不利于我国民事公益诉讼的长远发展和公共利益的根本保护,因此,在确立社会组织公益诉讼制度的同时,应当适时跟进完善社会组织的审批程序,通过民间社会组织“合法化”来从根本上保障民事公益诉讼主体的合理性。
  (二)在过渡期内,尽快出台关于社会组织提起民事公益诉讼的司法解释
  协同主义是中国民事诉讼的发展方向,切合中国传统文化的法制思想。天地公理是中国自然法理念的浓缩,是中国法治理想最简洁的表述,在法治背景下,与中立的角色相比,人民法院能动地运用司法权能更好地实现这一自然理想{7}。根据民事诉讼法修正案中的限定,只有法律规定的有关组织才有资格提起公益诉讼,这一法律规则涉及两个层次的问题:第一,法律如何规定;第二,有关组织如何界定。首先,民事诉讼法是程序法,法律真正有效的实施,不能缺少配套的实体法律规定,那么想要确保社会组织提起民事诉讼的可行,各单行法的配套修定是必不可少的。我国正着手对消费者权益保护法等涉及公益诉讼的部门单行法进行修改,但分门别类的修正必将是一个庞大而又漫长的工程,民事诉讼法作为解决民事主体间因财产关系和人身关系而引发争议的公力救济路径,是实现民事主体权利,保障获得司法救济并进而维护社会秩序和谐稳定的重要法律部门{8}。因此,在目前只有程序法规定而缺少实体规则的情况下,作为过渡期的安排,最高人民法院应当尽快出台针对社会组织公益诉讼的相关司法解释,充分发挥其衔接和指导实践审判的重要作用,否则,在相当长的一段时期内,民事诉讼法关于公益诉讼的新规只能让人望梅止渴,无法得到真正落实。其次,由于社会组织数量的庞大,配套法律可以根据社会组织的性质来限制其民事公益诉讼主体资格。民事公益诉讼应定位在侵权人为行政机关以外的第三方引起的群体性公益争议,而有资格提起民事公益诉讼的社会组织应当是相关领域内的社会组织,如根据食品安全问题、国有资产流失、消费者维权、环境问题、妇女儿童保护等等诸多不同领域,具有相关职能的社会组织有资格提起民事公益诉讼,而非本领域内的社会组织则不能直接提起民事公益诉讼。另外,还可以考虑赋予全国性相关社会组织和损害行为实施地或损害结果所在地的相关社会组织以一定的优先诉权。因为,全国性的社会组织具有一定的影响力和实力,综合素质相对较高,能够协调多方面的资源对峙强大的侵害方,规避地方政府对当地社会组织的牵制;而受害当地的相关社会组织具有最快的反映速率,能够第一时间发觉侵害行为,也最了解受害群体诉求。赋予两者优先的起诉权,能够取长补短,自上而下的保护社会公共利益。
  二、社会组织民事公益诉讼的行使方式
  诉是程序请求与实体请求的统一体,“诉”具备程序内涵,即原告起诉以启动诉讼程序,请求法院行使审批权{9}。相关社会组织作为原告直接提起民事公益诉讼的前提,无论这种公共利益上的损害是否与其有直接的利害关系,只要是法律中规定有资格提起公益诉讼的相关社会组织都可以直接提起公益诉讼。首先民间组织能够提起公益诉讼的事项仅仅限于法律规定的情形,并且起诉必须是为了团体成员的利益,而且必须是团队成员中多数人的共同利益,起诉必须严格按照实体法的明文规定。
  (一)诉前的通知义务由于公益诉讼是一种特殊的诉讼方式,能够在短时间内引起社会和媒体的广泛关注,而且重大的损害公共利益的案件涉及的诉讼赔偿额度可能会比较高,因此立法和学术领域一直对此有较为谨慎的态度,尤其在我国目前法院资源有限,案件审理数目逐年递增的趋势下,很多人担心公益诉讼是否会导致滥诉或诉讼爆炸的情况。在美国,民事公益诉讼的程序通常受到一定的限制,美国的民间环保社团应在起诉前履行通知义务,提前60天通知违法者和相关行政管理机关,给予对方纠正的机会和时间。如_果60日后该环境违法行为没有得到纠正,民间环保社团才可提起环境公益诉讼。如果政府己经起诉

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}葛洪义:“略论中国法律制度正当化问题”,载《政法论坛》2006年第5期。
  {2}杨俊锋:“行政公益诉讼之理论整合与制度构造”,载《法学评论》2002年第6期。
  {3}贺海仁:《公益诉讼的新发展》,中国社会科学出版社2008年版。
  {4}佟丽华、白羽:《和谐社会与公益法——中美公益法比较研究》,法律出版社2005年版。
  {5}齐树洁、苏婷婷:“公益诉讼与当事人适格之扩张”,载《厦门大学法律评论》2005年第1期。
  {6}肖建华:“群体诉讼与我国代表人诉讼的比较研究(之二)”,载自中国民商法律网。
  {7}肖建华:“构建协调的民事诉讼模式”,载《政法论坛》2006年第5期。
  {8}潘剑锋:“中国民事审判程序体系之科学化革新”,载《政法论坛》2012年第5期。
  {9}邵明:“滥用民事诉权及其规制”,载《政法论坛》2011年第9期。
  {10}武宏杰:“美国环境公民诉讼制度初探——以美国联邦环境法为参照”,载《商业文化》2010年第8期。
  {11}吴泽勇:“德国团体诉讼的历史考察”,载《中外法学》2009年第4期。
  {12}[美]杰弗里·C·哈泽德、米歇尔·塔鲁伊:《美国民事诉讼法导论》,张茂译,中国政法大学出版社1998年版。
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