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【期刊名称】 《湖北警官学院学报》
警务执法规范化视域下执法权力运行机制研究
【作者】 李阳【作者单位】 中国人民公安大学
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 执法规范化;监督制约机制;权力运行机制
【文章编码】 1673―2391(2015)07―0021―04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 7
【页码】 21
【摘要】 2015年2月,中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,对新时期公安工作和公安队伍建设提出了新的要求和发展布局,在完善执法权力运行机制方面提出了从执法办案到人权保障等一系列改革措施,以规范警察执法权力运行、促进社会公平正义。警察执法规范化建设隶属于公安队伍管理制度体系建设目标“四化”之一。厘清警务执法规范化视域下执法权力运行的范围和界限,对于提升警务工作效率,服务公安法治进程,优化执法环境,进一步提升人民群众的满意度和警察执法公信力具有十分重要的作用。
【全文】法宝引证码CLI.A.1206575    
  警察执法权是一项特殊的国家公共权力,具有内容法定、行为强制、单方裁量等特性。当代社会发展呈现出的多阶段复杂局面,使公安工作面临日益增多的管理对象和日益丰富的管理内容,缺失了对警察执法权力的制约和规范,将导致公民合法权益的损害和群众对公安执法公信的质疑。因此,加强公安执法规范化建设,既是顺应依法治国理念的需要,又是提升公安工作法治化水平、依法建警育警强警的必由之路。
  一、公安机关执法规范化建设的基本内涵
  随着社会的发展进步,公安工作正面临着越来越多的挑战。为深入推进执法规范化建设,近年来公安部先后下发《关于大力加强公安机关执法规范化指导意见》《公安机关深化执法规范化建设工作任务和阶段目标》《公安机关执法细则》《公安机关办理刑事案件规定》《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》等一系列重要文件和执法细则、制度规范,对公安机关执法场所设置、民警教育考评机制、执法监督检查等提出了新的任务和要求。当前,学界对执法规范化的解释不尽相同,警务工作者对执法规范化的理解也因角度不同各有差异。一般认为,执法规范化是节约警力、提高警务效能、促进执法公平正义、提升警察权威的关键所在,警务执法主体与程序必须严格依照并符合相应法律规范的要求,且须依法构建合理的执法结构和执法模式,使警察权力自始至终受到法律制度的控制和约束,其目的在于达到执法主体、程序、行为合乎法律规范,使执法活动受到制约,公民权利得到保障。概括地说,警务执法规范化是公安执法主体为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标,在法律的框架内,对公安执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。{1}
  关于公安机关执法规范化建设的内容,学界也有不同的解释。易继苍认为,公安机关执法规范化建设应包括执法主体规范化、执法行为规范化、执法保障规范化、执法质量和效率考评规范化、执法监督规范化五个方面。{2}吕绍忠认为,执法规范化应当做好六个方面的工作:执法思想体系建设、执法主体建设、执法制度建设、执法行为建设、执法监督体系建设、执法工作信息化建设。{3}杨建和、张光认为,公安机关必须不断提高其依法行政、公正执法的自觉性,从提高全体民警的法律意识、建立健全指导日常工作行为的规章制度等基础工作入手,切实做到依法治警、依法行政。{4}综上,警务执法规范化建设强调程序公正与效率的平衡,旨在促进公安依法行政、保护公民合法权益,具体可以概括为以下三个方面:执法主体建设规范化、执法程序建设规范化(包括事前、事中、事后执法程序,着重体现在方式、方法、规则、步骤等要素上)和执法行为建设规范化。
  执法规范化建设的关键在于制定和完善各项执法制度,对执法主体的执法活动进行有效的约束和制衡,从接处警、受案、立案、采取强制措施、调查取证、枪支管理、证据保全、涉案财物管理等环节加以规范,建立严格的操作规程和行为规范,确保每个环节有法可依,有章可循,其目标是建立符合警察特色的公安机关管理体制,形成科学规范、运行有效的公安工作和队伍管理机制,最终通过执法规范实现程序正义,以期更好地尊重和保障公民权益,进一步提升人民群众的安全感和满意度。
  二、警察执法权力运行过程中存在的问题
  (一)执法主体方面
  警察权力是国家权力的重要组成部分,体现着公共行政权力,必须由法律规定的公安机关及其警务人员行使,其他任何机关、团体、个人均无权行使。《人民警察法》授予警察享有治安行政、刑事司法、武器警械使用、紧急状态处置等权限,具有权利行使的国家意志单向强制性,这是与其他行政权力所不同的。在传统安全与非传统安全交织并存的今天,公安工作也面临日益复杂的新形势新挑战,这也对公安执法主体提出了新的要求和考验。
  首先,执法素养层面。公安执法主体素质层次不高是制约警务工作顺利开展的重要因素之一。1997年公安部制定的《公安机关录用人民警察实施办法》明确规定了警察招录制度与考核要求,将人民警察录用由计划经济时代的统一分配模式变革为面向社会、公开招考、择优录取的新模式,但公安队伍建设不同于普通公务员岗位,需要具有专门知识与技能的人员,个别地方尤其是基层招录的人员公安业务水平与政治素养参差不齐,部分人员缺乏基本的为民服务理念,官本位思想严重,反映在接处警、执法办案和走访排查过程中执法态度恶劣,忽视群众诉求,严重影响群众对警务工作的信任和警察威信的树立。其次,执法理念层面。执法为民、法理公平、程序正义、人权保障等理念未在警务人员中得到牢固树立,少数民警滥用警察裁量权,对群众诉求不作为、慢作为,有警不处,有案不立,执法效率低下,执法不公,损害了人民群众的合法权益。最后,执法能力层面。社会转轨、经济转型以及公民法制意识的增强对警务执法水平和执法能力提出了更高的要求,但少数民警法律素质偏低,办案质量低下,执法行为程序不规范造成证据非法和冤假错案,部分民警滥用警械武器,刑讯逼供,体罚虐待犯罪嫌疑人,侵犯公民人身、财产权利。同时,民警自我防范意识与警务实战水平低下导致民警执行公务遭遇暴力袭警时难以采取有效应对措施,影响了执法的权威性和民警自身的合法权益。
  (二)执法程序方面
  1.现有警察管理体制弊端凸显。公安管理体制应具有动态发展性,社会治安形势的不断发展变化要求公安管理体制的发展与之相适应。我国当前公安机关的组织管理实行的是“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的体制,这是经过长期发展实践和理论创新提出的适应我国国情的阶段性警务管理制度,但其弊端也日益明显:一是分级管理过于强调上级指导而忽视了基层的诉求,难以适应现实警务工作需求;二是“条块结合、以块为主”导致公安机关职责分工不明确,一味强调服从党委、政府领导,易使公安机关过多参与非警务活动,影响公安机关形象;三是公安经费受制于地方政府,弱化了公安执法的程序正义,一定程度上造成了执法办案的地方保护主义。
  2.执法依据体系粗放,执法秩序混乱。现代警务的本质是法治警务,以程序制约警察权是现代法治社会的必然选择,要求警察权行使的过程明朗化、合法化。{5}面对日益复杂的治安形势,程序公平与执法效率之间的矛盾凸现,基层警力有限的现实困境和警情日益复杂的局面使部分执法民警重实体、轻程序。如执法办案材料证据收集不充分、笔录文件为求效率让他人代签、涉案财物台本账目勘验审核流于形式、对犯罪嫌疑人采取强制措施不按法定程序办理。这些问题的产生,一个重要的原因在于公安执法依据落后于警务实情的动态变化,执法职责和依据规定过于简单导致执法规范的约束力不足,警察执法权限出于打击犯罪和维护稳定的需要而忽视了对公民私权的保障,最终造成警察权力滥用和执法程序虚化。
  3.执法监督纠责程序缺失。警务监督是公安工作的重要组成部分,即为了保证公安工作目标的实现,依照法定程序对公安机关和公安民警的行政行为、刑事司法行为和其他行为的监察与督导工作。{6}《人民警察法》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》《公安机关执法质量考核评议

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【参考文献】 {1}寿远景.公安机关执法规范化建设研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:83-84.
  {2}易继苍.公安机关执法规范化建设研究述评[J].公安学刊(浙江警察学院学报),2011(1).
  {3}吕绍忠.中外警察法治若干问题比较[M].北京:中国人民公安大学出版社,2009:85.
  {4}杨建和,张光.公安管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:357.
  {5}邓国良.解读以程序制约警察权[J].江西公安专科学校学报,2008(5).
  {6}杨建和,张光.公安管理学[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:166.
  {7}[英]约翰·洛克.政府论[M].赵伯译.西安:陕西人民出版社,2005:58.
  {8}寿远景.公安机关执法规范化建设研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:230.
  {9}寿远景.公安机关执法规范化建设研究[M].北京:中国人民公安大学出版社,2013:212.
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