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【期刊名称】 《政治与法律》
论当代民族自决权内涵的更新
【作者】 张磊【作者单位】 华东政法大学国际法学院
【分类】 中国宪法
【中文关键词】 民族自决权;内涵;民族;国家主权;内部自决权
【文章编码】 1005-9512(2015)09-0132-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 9
【页码】 132
【摘要】 民族自决权的演进轨迹反映出的历史规律是每当民族自决权发展到一个全新的阶段,它的内涵都会发生一次重大的更新,从而不断实现自身的现代化,以适应当时国际社会的历史环境。在今天,民族自决权存在理论上的瓶颈与实践上的混乱,应当再次更新其内涵。作为其内涵更新的重要方面,当代民族自决权的理论应当更明确自决权的主体资格与行使条件,更强调对国家主权和领土完整的保障,更重视内部自决权在当代的重要意义。
【全文】法宝引证码CLI.A.1207331    
  民族自决权主要是指“受外国奴役和殖民统治的被压迫民族摆脱殖民统治和建立民族独立国家的权利,也泛指各国人民都有不受外族统治和干涉、自由决定和处理自己事务的权利”。[1]在冷战结束之后,民族自决权在具体适用中产生了一系列问题,包括导致国家分裂与地区动荡。考察民族自决权的发展历史可以发现,它的内涵是随着时代的进步而不断演化的。因此,民族自决权在晚近的国际实践中引发种种争议与冲突之后,人们有必要思考其内涵是否应当再次更新。
  一、适时更新民族自决权的内涵符合历史规律
  从民族自决权的发展历程来看,根据时代特点与国际环境的变化,其适时地更新自身的内涵,是得以逐渐演进至今的重要原因之一。
  (一)民族自决权的产生和传播与民族国家的建立相辅相成
  民族自决权在哲学意义上的起源可以追溯到德国近代著名思想家康德的思想。根据康德的理论,“国家是由许多人依据法律组织起来的联合体”。[2]于是,他认为每个社会都有自己进行统治的权利。尽管康德当时没有使用“自决权”这个措辞,但是他的观点显然是对自决权思想的阐释。[3]之后,另一位德国著名思想家黑格尔明确提出:“独立自主是一个民族最基本的自由和最高荣誉。”[4]此外,德国学者费希特认为由许多人组成的团体与单独的个人是一样自由的。[5]由此可见,早期的政治思想家们所倡导的个人和团体的自由成为民族自决权的思想萌芽。
  1577年,法国学者让·博丹(Jean Bodin)在《论共和国》一书中首次提出国家主权的概念。当时,博丹认为主权在君。之后,1762年,法国著名思想家卢梭在《社会契约论》一书中提出国家主权属于人民。于是,主权在民的思想开始取代主权在君的主张。主权概念的提出与进化给民族自决权的早期发展开辟了一个全新的方向和领域。英国著名政治思想家托马斯·霍布斯明确地提出一个民族去统治另一个民族是不合理的。[6]在此基础上,英国学者约翰·洛克进一步提出,统治者的权力只能来自于他与其国民之间的社会契约,人民的同意是政府建立的合法性基础。如果一个政府是征服者强加于被征服者的,被征服者的后裔就有权摆脱这个政府。[7]于是,在这样的思想引导下,民族自决权的早期思想从追求抽象意义上的自由开始逐渐转变为追求具体意义上的主权。
  在民族自决权的产生与传播过程中,近代民族国家开始以上述理论为基础率先在西欧建立起来。发生在1565年的“尼德兰革命”可以被认为是近代民族国家的开端。在赶走西班牙军队之后,尼德兰北方七省宣布成立属于自己的独立国家,即今天的荷兰。[8]之后,发生在18世纪的美国独立战争与法国资产阶级革命成为推动民族自决权进一步发展的重要因素。美国《独立宣言》中尽管没有直接使用“自决权”这个词汇,但是它所宣示的民族自决权是不言而喻的。在法国大革命期间所颁布《人权和公民权宣言》中则明确地将民族自决权作为政治口号之一。[9]此后,民族国家在西欧得以相继建立。到19世纪末,西欧的政治版图上基本都是民族国家了。
  (二)空前高涨的民族主义使民族自决权理论获得国际公认
  在20世纪之前,民族自决权的适用范围基本局限于西欧和美国。因此,当时的民族自决权尚未在世界范围内获得公认。
  19世纪末20世纪初,美国在西方国家中第一个主张将民族自决权适用于所有民族。这一点首先落实在美国对菲律宾独立的态度上。在1913年,美国宣布自己对菲律宾采取的新政策,即支持菲律宾通过行使民族自决权的方式寻求独立。当时,美国驻菲律宾总督哈里森(Harrison)宣布:“我们作为受托者,不是为了美国的利益,而是为了菲律宾人民的利益。我们要采取的任何步骤都将是为了菲律宾群岛的最终独立和为这一目的所做的准备。”[10]更重要的是,在第一次世界大战行将结束的1918年1月8日,美国总统伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)在美国国会提出以民族自决权为基础的《十四点和平纲领》。该文件的核心思想之一是“任何民族都有权决定由谁来代表和统治他们”。[11]这对“一战”之后的世界格局产生了重要的影响。
  在同时期,另一位详细论述民族自决权的重要人物是无产阶级革命的伟大导师列宁。1902年,列宁在《俄国社会民主工党纲领草案》中首次承认民族自决权。1903年,列宁写了《论亚美尼亚社会民主党人联合会的宣言》,重申“国内每个民族都有自决权”这一基本原则,并同时强调,要求承认每个民族具有自决权“仅仅说明我们无产阶级政党应当永远无条件地反对任何用暴力或非正义手段从外部影响人民自决的企图”。[12]1913年,列宁在《民族问题提纲》中对民族自决权给出初步的明确定义:“我们纲领中关于民族自决的那一条,除了从政治自决,即从分离和成立独立国家的权利这个意义上来解释以外,我们决不能作别的解释。”[13]在此基础上,列宁于1914年发表《论民族自决权》一文,系统阐述了无产阶级革命政党在民族自决权问题上的基本立场与理论。他提出无产阶级革命政党一方面要反对一切民族主义(当时主要是反对大俄罗斯民族主义),另一方面要使世界无产阶级紧密团结成一个“跨民族的共同体”。这两方面的历史使命都必然要求各民族完全平等,各民族享有自决权。[14]
  威尔逊和列宁的论述有一个非常重要的相似点,即任何构成民族的团体都有权利组建自己的国家,包括民族政治分离权。换言之,“威尔逊提出的民族有决定自己的政治制度和选择自己发展道路自由的思想隐含有对民族政治分离权的承认。这已非常接近列宁的‘民族自决权就是民族政治分离权’的观点”。[15]他们的主张在东西方都得到广泛的支持,并在很大程度上影响了第一次世界大战前后的世界秩序。从这个意义上讲,当时国际社会主流意见对民族自决权的理解是比较绝对的,尤其是承认所有民族都拥有政治分离权。不过,应当澄清的是,列宁关于民族自决权的理论是针对当时帝国主义的侵略和民族压迫政策,作为世界无产阶级反对一切民族压迫的民主手段提出来的。因此,尽管列宁承认民族政治分离权,但他的初衷并不是鼓励所有民族都要实际行使该权利,而是希望各民族在完全平等的基础上能够联合起来。
  威尔逊和列宁的思想使民族自决权在世界范围内获得了公认。这种公认之所以发生在19世纪末20世纪初,是源于当时世界范围内空前高涨的民族主义。资本主义进入垄断阶段之后,开始进入夺取殖民地的高潮。到19世纪末20世纪初,世界已经被西方列强瓜分完毕。伴随殖民高潮而来的是殖民者的民族压迫和被殖民者的民族觉醒。于是,伊朗的立宪革命、印度的自主自产运动以及苏丹马赫迪大起义等一系列反帝斗争此起彼伏。与此同时,形形色色的民族主义也在欧洲主要国家兴起,其中最突出的是德国的泛日耳曼主义、法国的复仇主义、俄国的泛斯拉夫主义等。因此,无论是欧洲,还是亚非拉,整个世界都面对空前高涨的民族主义。在这样的背景下,无论是威尔逊的主张,还是列宁的理论,都能够符合当时世界的需要。
  (三)非殖民化运动使民族自决权开始正式成为国际习惯法
  经过两次世界大战,人类进入了一个崭新的历史阶段——1945年联合国的正式成立标志着世界秩序开始走向法治。《联合国宪章》第1条将“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系”作为联合国的宗旨之一。同时,《联合国宪章》第55条进一步规定:“为造成国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之和平友好关系所必要之安定及福利条件起见,联合国应促进:第一,较高之生活程度,全民就业,及经济与社会进展。第二,国际间经济、社会、卫生及有关问题之解决;国际间文化及教育合作。第三,全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守,不分种族、性别、语言或宗教。”于是,民族自决权开始正式成为国际习惯法的组成部分。
  联合国成立时,全球有7.5亿人生活在殖民地国家中。也就是说,当时全世界将近三分之一的人口正在遭受殖民统治。[16]于是,联合国在成立伊始就将非殖民化作为自己的使命之一。
  从1945年到20世纪70年代,是世界非殖民化运动最蓬勃的时期。在这个时期里,联合国大会相继通过了一系列重要的国际文件,确认和提倡民族自决权在世界范围内的合法性及其行使。
  1952年,联合国大会通过《民族与国族自决权》的决议,承认和提倡各国管理下非自治领土及托管领土各民族的自决权利。[17]
  1960年,联合国大会通过《给予殖民地国家和人民独立宣言》。该文件第2条规定:“所有民族均有自决权,且凭此权利自由决定其政治地位,自由从事其经济、社会及文化发展。”[18]同时,其第6条进一步规定:“凡以局部破坏或全部破坏国家统一及领土完整为目的之企图,均与联合国宪章之宗旨及原则不相容。”[19]
  1966年,联合国大会通过了《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》。这两个公约都对民族自决权进行了规定。前者第1条第1款规定:“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位,并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展。”[20]该条规定几乎一字不差地出现在后者的第1条第1款。[21]
  1970年,联合国大会通过了《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》(以下简称:《国际法原则宣言》)。根据该文件,“各人民享有平等权利与自决权之原则”属于国际法的基本原则之一。在这个原则之下,“所有人民都有权自由地决定建立自主独立国家,与某一独立国家自由结合或合并,或采取任何其他政治地位,均属该人民实施自决权之方式”。[22]不过,该宣言同时规定:“以上各项不得解释与授权或鼓励采取任何行动,局部或全部破坏在行为上符合上述各人民享有平等权及自决权原则并因之具有代表领土内不同种族、信仰或肤色之全体人民之政府之独立国家之领土完整或政治统一。每一国均不得采取目的在局部或全部破坏另一国国内统一及领土完整之任何行动。”[23]
  在联合国建立前,民族自决权还不是正式的国际习惯法。所谓国际习惯法,是指“国家出于法律义务感而不是善意、礼让或者方便的考虑而采取的行为”。[24]“国际习惯法只有在各国实践具有普遍性,且各国承认有义务这样做的条件下,方可成为法律。”[25]于是,国际习惯法要成为具有约束力的法律规范需要具备两方面的条件:形成各国一体遵守的普遍做法,即通例;各国明确表示其之所以遵守该通例是因为法律义务感,即法律确信。民族自决权在联合国建立前已成为各国一体遵守的通例,但还没有较多的全球性条约或者国际法文件对其进行确认。然而,在联合国建立后,上述的一系列全球性的国际法文件都对民族自决权进行了明确的肯定和提倡。因此,法律确信在此间期间得到了显而易见的确立。从这个角度看,民族自决权在联合国建立前更多地是一种政治意义上的权利,而在1945年后开始正式成为国际习惯法,成为一种法律意义上的权利。
  上述文件中,除了1952年《民族与国族自决权》的决议只是确认“非自治领土及托管领土”上的民族享有自决权之外,其他文件都认为“所有民族”皆享有民族自决权。即使是1952年《民族与国族自决权》的决议,它也没有明确排除其他民族拥有自决权的可能性与合法性。因此,从文义解释的角度看,联合国大会不是要将民族自决权的范围局限在殖民地、托管地或者非自治领土上的民族,而是希望确认民族自决权适用于所有民族。这基本体现了威尔逊和列宁所持的观点。
  不过,联合国大会在确认民族自决权具有普遍性的同时,也非常强调该权利的行使不能威胁国家主权。1960年《给予殖民地国家和人民独立宣言》和1970年《国际法原则宣言》都明确规定了这一点。这说明国际社会在当时已经意识到该权利对国家主权可能产生的严重威胁。然而,上述规定更多地只是一种政治表态,没有具体的预防和解决办法。之所以没有具体的预防和解决办法,一方面是缘于该问题本身固有的难度,另一方面也是因为这种威胁在当时并不是一个非常紧迫的问题——在非殖民化运动中,民族自决权主要被应用于殖民地、托管地或者非自治领土上的民族,而这些民族脱离宗主国或者托管国宣布独立,不会被认为对任何国家的主权产生威胁或者损害。无论是西方,还是东方,对这一点的认识几乎是统一的。在上世纪后半叶殖民地的独立过程中,国际社会罕有关于损害宗主国或托管国国家主权的指责。于是,在冷战结束之前,或者说在非殖民化运动接近尾声之前,民族自决权对国家主权的威胁或者损害并没有成为国际社会关注的主要问题之一。
  (四)冷战之后民族自决权与国家主权的关系开始成为焦点
  应当承认的是,非殖民化运动至今尚未完全结束。不过,当人类步入20世纪90年代以后,非殖民化运动的高潮已经过去。与此同时,随着冷战的结束,世界政治格局又发生了巨大变化。于是,世界上许多地区曾经被长期掩盖或压制的民族矛盾骤然变得尖锐。其中,很多地区都以民族自决权作为依据要求行使民族政治分离权,而这些地区中的绝大多数既不是殖民地,也不是托管地或者非自治领土。换言之,冷战结束之后,民族自决权在当代的主要适用对象已经超出了非殖民化的范畴。
  在超出非殖民化范畴之后,民族自决权仍然被频繁地运用在各种国际实践中。最典型的例子是,当今世界不断出现以民族自决权为法律依据的“独立公投”,如2006年南奥塞梯脱离格鲁吉亚、2008年科索沃脱离塞尔维亚、2011年南苏丹脱离苏丹、2014年克里米亚脱离乌克兰以及1995年加拿大魁北克“独立公投”和2014年苏格兰“独立公投”等等。
  正如前文所述,在上世纪40年代到80年代之间,当时民族自决权主要被适用于非殖民化运动。东西方都不认为殖民地、托管地或者非自治领土的独立是对宗主国或托管国国家主权的威胁或损害。然而,当民族自决权走出非殖民化范畴之后,上述共识就被严重的分歧所取代。
  尽管在当代厘清民族自决权与国家主权之间的关系是异常困难的,但回顾民族自决权的发展历程就可以看出以下一个历史规律,从而能够为解决今天的问题提供一定的启示。这个历史规律是,每当民族自决权发展到一个全新的阶段,它的内涵都会发生一次重大的更新,从而不断实现自身的现代化,以适应当时国际社会的历史环境。
  从冷战结束到今天,民族自决权需要在完成非殖民化的历史使命之后进一步发展,尤其是解决如何协调它与国家主权之间关系这个在当代非常突出的问题。因此,根据上述历史规律,民族自决权的内涵在当代应得到及时的更新,以符合国际社会的需要。
  二、应当更明确自决权的主体资格与行使条件
  (一)“民族”与“人民”的辨析及其当代主要特征
  《联合国宪章》第1条和第55条都使用了“人民(people)”这个词,而不是“民族(nation)”。联合国大会通过的文件中也有类似情况。1952年《民族与国族自决权》的决议要求“支持一切人民和民族的自决权”;1960年《给予殖民地国家和人民独立宣言》采用“人民”这个措辞。1966年《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》确认“所有人民都有自决权”;1970年《国际法原则宣言》规定的是“各人民享有平等权利与自决权之原则”。由此可见,无论是《联合国宪章》,还是联合国大会通过的重要文件,主要使用“人民”这个词,而不是“民族”。
  然而,在联合国成立之前,无论是政府还是学者都更多使用“民族”这个词。这也是“民族自决权”这个法律术语的由来。例如作为详细论述民族自决权的最早和最重要的权威人物之一,列宁在1902年《俄国社会民主工党纲领草案》中就使用“民族”一词,并且始终如此,包括后来1914年的《论民族自决权》和1916年的《论社会主义革命与民族自决权》。
  之所以会有“民族”与“人民”两种对自决权主体不同的理解,是因为自决权在发展中经历了不同的时代。正如列宁所说:“在西欧大陆上,资产阶级民主革命时代所包括的是一段相当确定的时期,大致是从1789年到1871年。这个时代恰恰是民族运动以及民族国家建立的时代。这个时代结束后,西欧便形成了资产阶级国家的体系,这些国家通常都是单一民族国家。”[26]因此,在民族自决权从学说变成实践的时候,实际上没有太大的必要去区分“民族”与“人民”。然而,进入20世纪之后,多民族统一国家开始越来越多。尤其在殖民体系之下,原来的民族观念被打破和重构。于是,殖民地上的民族在觉醒之后所形成的“民族”可能不再是传统意义上以语言、文化、宗教或者种族为纽带的“民族”,而可能是以反对宗主国或侵略国的压迫为纽带而团结起来的崭新“民族”。因此,当多民族地区摆脱外国统治,寻求独立时,就有必要在特定历史阶段内区分“民族”与“人民”。
  不过,在今天,当谈及自决权时,实际上“民族”和“人民”都是可以使用的,因为在21世纪,绝大多数的主权国家不再以所谓“民族的纯洁性”来标榜自己的正统,而是承认和倡导多民族的融合与共生。在这样的时代环境下,“民族”和“人民”开始打破18世纪到20世纪那种泾渭分明的区分,而出现了可以互通的语意。换言之,“民族”一方面可以保持传统意义上的狭义概念,例如汉族、斯拉夫民族等,另一方面也可以泛指构成某个国家或地区的“人民”,例如中华民族、美利坚民族等。
  应当强调的是,在当代,无论是使用“民族”还是“人民”,其必须具有一定的特征才能拥有自决权。1990年,《联合国教科文组织有关进一步研究人民权利的概念之国际专家会议最后报告和意见》对此做出了比较好的诠释:“为了寻求国际法上的权利,包括自决权,构成人民的团体应当

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