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【期刊名称】 《清华法学》
论预算审批权的规范与运作
【副标题】 基于法治建构的考量【作者】 汤洁茵
【作者单位】 中国青年政治学院法学院{讲师,法学博士}【分类】 预算、决算法
【中文关键词】 预算审批权;国家权力;财政管理体制;预算法
【期刊年份】 2014年【期号】 5
【页码】 38
【摘要】 当前财政资金收入与支出所存在的乱局早已引发各方的关注。如何解决各种财政乱象,不仅关系国家机关的正常运作,更关系国家所提供的公共服务与设施,进而影响公民基本权利的实现。追根溯源,当前的财政乱象源于预算审批权形式化所引发的政府财政执行权的权力制约机制缺失,政府在财政管理体制中一家独大。预算审批权是一项独立于立法权、行政权和司法权的国家权力,其行使的法律后果在于确立年度性财政收支的规范性依据,具有明显的权力属性。但此次《预算法》的修改并未关注到预算审批权在国家权力体系中的重要地位,未能构建预算审批权行使的全面规则体系,应当说无法从根本上改变当前政府主导的预算管理模式。
【全文】法宝引证码CLI.A.1207911    
  目次
  一、预算审批权的权力属性
  二、国家权力系谱中的预算审批权
  三、权力制约下的预算审批权
  四、修改后的《预算法》中的预算审批权制度
  五、以预算审批权为核心的预算审批制度的建构
  六、结语
  《预算法》的实施事关国家财政资金的用度,其修改受到全社会的高度关注。2012年7月,《预算法修正案草案》(二审稿)公开征求意见,共征集意见33万余条。2014年8月,《预算法修正案草案》再次提交全国人大常委会审议,并于8月31日获得通过。本次通过的《预算法》对预算的编制、审查、批准、执行和监督等方面的制度进行了一定程度的修改。但相较而言,从总体来看,预算的审查批准制度的修改幅度较小,仅增加人大审查预算草案的重点审查内容和预算草案的编制、延长预算草案提交财经委员会的时间,其他规定基本保持不变。预算制度的价值在于使立法机关能够通过预算的审批控制政府机关的财政收支,而在修改后的《预算法》中,原本虚置的预算审批权未能得到系统的加强与规范。由此可以预见,我国整体的财政法治状况将无法得到根本改变,以行政机关作为财政主导的局面将继续维持不变。
  一、预算审批权的权力属性
  财政权,尤其是预算审批权,是否为一项独立的国家权力,一直以来存在诸多争议。由于财政以满足国家机构运行对资金的需求为目标,国家职能尤其是政府职能的范围对国家财政行为的完成具有某种程度的规定性。在政府主导型的财政模式下,政府根据自己行使行政权的需要来决定国家取得财政收入的范围并决定国家支出的方式和规模,行政权和财政权始终是相互结合的。预算的批准被认为不过是“行政经费”的分配,是“技术性、机械式的资金提供作用”,财政作用只是一种完全从属于行政作用的“附属作用”或“前提作用”,这直接造成了财政的内部行政性格乃至外观上的“非权力的给付性格”。[1]有学者认为,行政是指国家为国民提供服务,财政的基本框架在于公平、公正地分配行政经费,行政的存在(表现)方式决定了财政的存在(表现)方式。“财政只是实现国家职能的工具,缺乏独立存在的价值”。[2]在传统法学基于三权分立所构建的国家权力体系中,财政权并不被视为是一项独立而需要受到特别规制的权限。正因如此,立法机关的预算审批并不被作为一项独立的权力,在立法上对其规制也因此有所缺失。修改前后的《预算法》均仅原则性地规定人大的预算审批,却并未对其如何规范行使予以规定,而“任令行政得随意管理、自由支出”,“形成行政之自由领域”[3]。
  国家是“一种结合方式”,目的在于“维护和保障每个缔约者的人身和财富”。在此种结合方式之下,形成一个具有整体性的结构系统,即国家政体。在这一体系之下,基于整体结构或政府职能划分的产物,形成立法权、行政权与司法权相对存在的整个国家权力结构,作为构成一国整体的基本成分。国家政体正是组成政体各部分共同作用的结果。立法、行政和司法这三种功能的协调与充分发挥是政体得以维续的基本条件,作为系统存在的政府的整体功能才有可能得到正常的发挥。在市场经济条件下,国家一旦撤出直接的生产领域,各项权力运作所必需的物质资料将无法得到自我满足。立法权、行政权与司法权的权力内涵中不包括任何取自公民财产作为自身机构运作的物资基础的内容,否则必然在其固有的权力行使之外,额外造成对公民财产权利的不同形式的侵夺。然而,任何权力的行使都必须以一定的物质作为基础。如果缺乏物质资金,立法机关无法经由复杂的立法程序确立任何应受保护的权利并构建权利的实现机制;如果没有财政资金的定期注入以资助法院从事审判工作,司法程序便难以展开;政府机构的运作同样建立在一定的物质投入的基础上。如果国家缺乏常态、稳定的收入以维持自身的运转,那么可能无法在实践中提供公共物品、保护权利。因此,在立法权、行政权与司法权之外,势必存在一项独立的国家权力,在依照法律预估国家财政收入的基础上合理安排财政资金的用度,确保国家机关的合理运行以保障公民基本权利实现,即预算审批权。
  所谓预算,是指在一定时期内(一般为一年)国家的收入和支出,即国家财政活动的数字估量表。但预算不仅仅是数字化的技术性安排,也“不止是钱的问题”。[4]预算是国家拟定的有关政府经费支出的需要与收入的财源的计划,作为一定时期内政府收入与支出行为的准则。由于只有经过预算确认的收入和开支才能获得执行,预算的审批也因此得以实现对国家机关活动的控制和支配。“没有钱是万万不能的”,因此,预算是否获得批准是国家机关获得与履行职责、行使权力有关的必要资金的前提。没有预算批复财政资金,任何国家机关都将无法开展所预期的活动。1999年、2003年、2005年、2007年和2013年美国国会与政府之间的预算大战导致预算空白,从而引发了政府的停摆,即是最好的证明。[5]对财政资金的经济依赖,使得任何财政的安排将直接决定国家机关的正常运转与功能发挥。我国当前地方司法实践在案件受理、审理方面存在的地方保护主义,在很大程度上缘于司法机关的财权受制于地方的事实。司法人员工资、设施、装备等经费的短缺,也极大地影响经济不发达地区司法职能的发挥。[6]因此,预算审批权的权力属性直接体现为通过公共经济资料的配置对国家机关及其工作人员的职能行为的决定、控制与影响。
  从基本权能来看,预算审批权的行使尽管与公民之间并不建立直接的法律关系,但对公民基本权利的决定性和影响力同样相当明显。在确保国家提供公共服务的财源上,预算审批权的行使将影响人民享受公共服务的程度及水平,并最终影响人民的基本权利的实现。在“给付行政”领域中,由于社会资源具有稀缺性,国家福利给付请求权的实现具有较大的竞争性,社会福利给付支出的安排将影响公民基本生活条件和与最低尊严维护相关的权利的实现,在支出安排不当的情况下,“给付权利”反而成为“侵害权利”。预算审批权借财政收入取得介入公民财产的分配,再由各项福利给付在公民之间进行收入调节,形成“劫富济贫”与“实质正义的追求”,对公民财产权形成某种强制与支配。加之国家借由预算对财政收支的安排介入经济的发展,刺激经济发展或抑制经济过热以熨平经济周期、平衡市场供需总量、规范市场失范行为,同时对市场主体的经济行为有所强制。无论是收入的重新分配还是经济的调节,国家的财政行为都必须对财产分配与资源配置的现状形成一定的强制性矫正。
  预算为“国家项目和部门提供资金”,是“建立和追求国家利益的一种至关重要的方式”,“是调整国家政策、改变税收法律以及重新配置政府资金的潜在力量”。[7]乔纳森·哈克斯认为,权力在其最基本的方面,一直被理解为驱使的能力,是强迫他人做本来不愿意做的事情的能力。德国学者韦伯亦认为,权力是处于社会关系之中的行动者排除抗拒的可能性,它意味着在一种社会关系中,哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会,不管这种机会是建立在什么基础之上。就预算限定国家提供公共服务的财源而言,预算审批的结果将直接决定国家提供的公共服务的水平和公民由此所能实现的基本权利的范围,从而产生“强制性”的效果。正是从这个意义上说,包含预算审批权的财政权作为一项公共财产权,具有公权力的基本属性。[8]
  二、国家权力系谱中的预算审批权
  既然预算审批权具有公权力的属性,那么,在传统的立法权、行政权和司法权的国家权力系谱中,预算审批权的定位何在,有必要予以探究。
  (一)与立法权并重的预算审批权
  随着公共财政体制的确立,预算审批权已经成为国家权力系谱的重要组成部分。在公共财政体制下,公民以税收或其他形式的财产的让渡为代价,换取国家所提供的公共服务,“国家的收入是每个公民所付出的自己财产的一部分,以确保他所余财产的安全或快乐地享用财产”[9]。“如果没有税收支持的有组织国家力量的保护,生活和自由都不能得到保障”。[10]正因如此,人民与国家之间应当就公共物品的提供与所支付的对价达成一定的合意,并订立契约。因此,在民主的政治制度下,在公共物品及劳务的提供上,不应当由国家享有唯一或最终的话语权,归根到底应当由公民决定。个人选择国家为公民购买并提供的公共物品及劳务的数量,并选定他们所愿意为之支付的对价及支付的方式。在最终阶段或层次上,个人总是必须选择他的资源如何被集体使用及政府预算的适度规模,并对这一预算在各类项目上的分配作出决定。[11]只有某种需要被全体国民所认可,并作为社会公共需要由国家提供,人民才有义务为该公共需要承担相应的资金供给。因此,财政的最终决定权应当属于国民全体,个人应当表达自己在公共需要上的偏好,以便国家能够设法合并这些偏好来确定公民对公共物品的需求。在民主结构的财政制度下,公民至少应该拥有对财政决策的“潜在的选择权力”,“在任何时候都作为一个潜在的参与者,而不管他是否参与”,财政决策应当是“立宪的一致同意”[12]。在代议制民主下,作为替代的立法机关实际享有对财政的最终决策权。国民首先对财政选择赖以进行的制度和程序作出决定,以此约束财政决策的内容和规模,并通过自身代表的选择,确定替代行使财政决策权力的机构的组成,从而使自己对“公共收人与支出的同意”能够通过立法机构的多数决规则得以最终实现。因此,无论是“无代表则无税”,还是财政决策必须“在议会上经过国家的代表者(纳税人者的代表)议员的同意”,都不过是财政决策权归属于立法机构乃至国民全体的具体表现。正是从这个意义上说,“立宪政治的历史,可以说是现代预算制度的成长史”。[13]
  预算审批权是一项必须专门由立法机关行使的权力,是否属于立法权下位的国家权力,一直存在争议。根据英国学者洛克对立法权的定义,所谓立法权是指,“享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力”[14]。如前所述,预算审批权通过稀缺的财政资金的合理用度保障公民的基本权利的实现,基本符合“立法权”的定义。然而,预算不具有相同条件下反复实施的法的一般性,而是以一个年度为限、针对特定事项的具体作成;预算仅有部分强制力,对未来事宜的规划并不要求完全达成;后法优于前法等某些法则也不适用于预算,[15]因此,预算应被视为特殊效力的规范性文件,预算审批权不是立法权。
  由于立法权代表着政体的意思能力,是整个政体的中枢所在,立法权的贡献具有决定性的意义,在国家权力体系中处于核心的地位。虽然行政权和司法权至关重要,但其作用的发挥仍以立法权的运行为前提。[16]即使是立法权,其行使及其效果也与预算审批权有着密切的关系,甚至预算审批权将在一定程度上影响立法。预算是落实大量的国会立法结果的工具,[17]预算审批权的行使也可以间接达到修改立法的目的。立法“赋予公民权”,由于实施权利是费钱的,每项权利的实现都意味着公共权力对公共资金的调用,依赖于国家从国民手中提取资源并用于公共目的的能力。[18]保证法定权利实现所必要的经费如果在预算审批中无法获得通过或金额遭到削减,将导致权利无法实现从而达到实质修改立法的结果,即立法机关即使不修改立法,也能够通过年度的预算审批实现短期的立法修改。[19]同样,财政资金的安排是行政权与司法权行使的经济前提,“预算乃行政机构的生命之源”,直接掌控了国家机关对公共财政资金的使用,决定了各个国家机关能否以及在何种程度上实际行使法律所授予的国家权力,“一项工程既可能是好的,也可能是坏的,但如果它没有通过预算审批,它就是死的”[20]。通过批复预算,规定某一财政年度下国家机关所能够实际掌握的财政资金范围,并规定资金的用途和使用方式,在批准预算的同时实际上也批准了一项国家活动,“拨付款项实际包括的是对政府操作行为的默许”,[21]是对国家机关未来年度的行为实施的指导与规范。如果说立法机关通过制定法律为国民确立共同的行为准则、是非标准和解决纠纷的共同尺度,确立各个国家机关行使权力的范围和界限,预算审批则是立法机关通过对资金用度的审批间接考察立法所确立的国家权力及相关国家事务在当年度的必要性与合理性。或者说,立法确立的是行政机关治理国家的合法性依据,而预算审批则是基于财政资金的审查而实现对国家事务执行的合理性审查。因此,预算审批同样是一项授权性的国家行为,资金的拨付实际上是国家对行政机关的预算授权,从而使其开始承担相应的责任,因而预算审批权在国家权力体系中同样居于核心地位。
  (二)加强权力制衡的预算审批权的确立
  确立并保证预算审批权的实施在基于权力分立与制衡的民主体制下尤其具有重要意义。预算最终是作为一个推动政府扩张并使之理性化和合法化的工具而出现,是一种“非暴力控制的制度工具”。立法机关审批国家预算并不是其目的,而是一种手段,一种改进整个政府行政管理组织的非常重要的手段。惩戒权力本身是预算制度科学机制自动动能的一部分。[22]由于缺乏资金支持的任何权力都将无法获得行使,财政资金的充裕与否将直接决定国家事务的执行效果。预算审批不仅是对财政资金的技术性审查,更是对行政机关国家治理事务的年度审批。[23]因此,立法仅仅确立了国家机关行使权力的可能性,而预算审批才足以确保任何权力行使的可行性。立法机关通过对行使权力所需用度的掌控,重新限缩行政权力行使的范围,从而产生实际限制权力的效果。基于预算审批所形成的权力限制更为实际和具体化,是行使立法所授权力而在当年度对欲实施事项的再次审查。预算能够将公共领域与私人领域的界线正式化,通过将权力限制在适当的范围以及将权力公开分配到特定的部门,从而产生权力限制的效果。[24]
  预算审批不仅能够实现对国家权力的制衡,而且是完善代议制民主的重要工具和途径。在民主选举制度下,公民以选票实现对国家事务的选择。然而,如果“关于政府活动结果的公共信息缺乏,对政府的公开控制就是盲目的、摸索中的”。[25]此时,即使赋予公民广泛而完整的选举权,对民主的实现也无任何助益。相反,由于缺乏对政府作为行为的效果的评判,公民所作出的选择可能是主观而随意的。预算作为政府的财政收支计划,在其议案中表明政府行为和职能的事先计划和安排,揭示每一个部门及其官员的责任和支出。预算及其执行结果的审批过程实际上是向公民提供且与政府执行行为相关的可信赖的必要信息,使其可以通过预算文件来了解政府。在此前提下,公民与政府之间的联系可以有所加强,公民也因此可以更为有效地通过投票对政府的行为予以监督,从而促使政府对其所管理的事务更加负责任。因此,预算通过赋予立法机关和公民促使其执行机关及其官员对其行为负责的方式,提供更为有效的政治责任分配的基础。预算制度的完善可以在政治生活中将预算作为联系公民与国家之间的新途径,从而成为加强代议制民主的工具和手段。
  国家行为(或者不作为)的所有合法性基础必须基于它与人民的联系。国家法治与民主的实现,关键在于国家权力的运作。在公共财政体制下,预算审批权与立法权共同构成立法机关对行政机关实施权力授予与限制的权力来源。如果说立法机关通过法律确立了行政机关权力行使的合法性审查标准,通过预算审批确定供行政机关支配的财政资金的范围,则是对行政机关所欲实施项目或行为的合理性的审查。在行政机关依据立法享有国家治理权力的前提下,“限权之关键,首当是对国家财权的掌控,而控权的要义,则在于支配‘国家钱包’的预算”[26],因此,预算审批权不仅是一项独立于立法权、行政权与司法权的国家权力,更是一项在国家权力体系中居于核心地位,必须由立法机关保留的权力。
  三、权力制约下的预算审批权
  (一)作为预算管理核心的预算审批权
  一个预算周期始于预算编制,终于决算程序,具体可以分为预算编制、审议、执行与决算四个阶段。预算管理权限也因此被细分为预算编制权、预算审批权、预算执行权和预算监督权等权能。为确保预算能够真正限制行政权,对预算管理权限同样必须予以有效配置,通过对预算管理权限的分立与制约,进而实现预算对行政管理权力的集中控制。
  作为预算管理的起点,预算的编制将确立国家年度收支的初步计划。由于“只有行政部门有权详细地决定政府的行政需求”,预算执行的主要目的在于实现政策及履行政府的法定义务,而两者均为行政机关的权责事项,因此,一般不是由立法机关提出预算议案,而是由行政机关负责预算的编制。在预算批复之后,无论预算收入的取得还是预算资金的支付,均伴随着行政机关的行政行为而发生,预算执行的过程往往是行政机关作为的过程。预算执行也因此由行政机关来完成。为实现权力的分离,预算审批权必须由立法机关享有,才能形成对行政机关财政资金用度的实质性限制。不仅如此,只有当立法机关享有对预算草案的实质审查权时,预算的限权功能才可能真正实现。
  尽管同为控制行政机关权力运作的机制,预算的拘束力远远不如法律。作为预算收支计划,预算不可能事无巨细地规定诸项具体行政行为,而仅能为立法机关确立一个收支的框架,使其可以在该框架内考虑收支措施。[27]作为对财政收支的预估,预算执行结果的偏离只要不是明显过度,亦无法认定其执行行为违法。因此,预算的限权功能的实现必须建立在预算经由立法机关进行实质审查并产生严格的拘束力的前提之下。对所成立的预算,国家机关负有遵照执行的义务,而不得随意变更,“预算之执行系维持法定机关正常运作及其执行法定职务之经费,不能任由主管机关自由裁量,若停止执行致影响机关存续者,即非法所许”[28]。
  相反,一旦立法机关所享有的预算审批权被虚置,由于预算由行政机关编制和执行,预算实际上将成为行政机关自我决定的工具。此时,即使立法对行政机关的权力行使施以严格限制,也将是形同虚设。尤其是在立法明确规定行政机关提供公共产品的法定义务的场合,行政机关通过不列或少列预算,即可逃避法定义务的履行而不必承担不利的法律后果。可以说,在缺少预算的实质性约束的情况下,行政机关的预算编制将直接产生修改立法的效果,进而直接决定国家事务的重大事项,预算反而成为行政机关扩张其国家治理权力的又一新途径。如果“使行政权力成为预算制定的主导性和控制性因素……事实上(将)产生一个专制的政府”,“所产生的政府形式在很大程度上取决于所选择的预算程序”。[29]
   因此,应当“尽快建立起一个能够最大化体现公众意志的预算制度,确立以公共决策决定政府收支的程序与机制,有效地控制财政的规范运行”[30]。只有当政府每花一分钱都必须经过预算审批时,才能表明政府的“钱袋子”掌握在人民手中,也只有发展到这一步,才能真正实现法治国家原则。[31]
  (二)应受制约的预算审批权
  预算审批权作为一种权力,必然具有一般权力的特性,即扩张性。权力始终存在异化的可能。尽管在某种意义上说,代表虽然是人民的代言人,但在不同利益的支配下,代表作为人民完全的意志的表达是相当困难的。即使是人民亲自行使预算审批权也同样存在滥用权力的高度可能性。一方面,行使预算审批权的代表与其所代表的人民之间是两个完全相同的主体,其能够享受的财政利益或承担的财政负担不可能完全一致。代表们并不因其来自人民就必然忠实地维护人民的利益,也不因其成为代议制成员而成为天使。依民主程序产生的代议制本身“引入了一个产生专断和偏袒的新祸源”,“因为在这种制度安排中,代议机构的多数为了继续成为多数,就必定会尽其所能向不同的利益群体提供特殊的好处以换取它们的支持”。[32]因此,代表在进行预算审批的过程中,倾向于自身利益的关注难以避免;立法机关在进行预算审批时同样存在“专横”的可能性。另一方面,当前预算的形成往往是政府推动的结果,对政府而言,由于财政资金掌握的数量及支出的范围往往直接影响行政机关职位的价值,政府为保证其职权的行使,可能有不自觉地扩张其预算支出的趋势,“而完全不顾及整个社会所付出之代价与成本”[33]。代表依其偏好及利益集团的压力,不断提出崭新或追加的福利法案或计划,其财源则来自不知名的纳税人从而造成国家的长期负担。预算不仅决定国家将取自于民的财政资金,更重要的在于决定国家将向公民所提供的公共服务。但在我国当前的财政决策模式下,由于税收等财政资金往往以税法所固定的税率和税目来征收,预算所审议的实际上仅仅包含财政支出的范围,在财政收入与支出决策之间存在某种不可避免的缺口,这将使立法机关在不完全考虑公共支出成本的情况下,不断审议通过同意增加公共物品的开支的提案[34]。
  可以说,与同处于国家权力核心地位的立法权一样,同样存在权力被滥用的可能,甚至形成对全体公民权利的最大威胁。在立法机关无意自我限制预算审批权行使的情况下,宪法上所保障的自由权与财产权不能单单依赖于议会的审慎计算,而须对其预算的审批加以实质限制。[35]
  四、修改后的《预算法》中的预算审批权制度
  为防止立法权的滥用而造成“多数人暴政”,《宪法》、《

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