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【期刊名称】 《北大法律信息网文粹》
三大司改决策片解
【副标题】 以四中《决定》为圭臬【作者】 余文唐
【作者单位】 福建省莆田市中级人民法院【分类】 司法
【中文关键词】 四中决定;司法改革;立案登记;审执分离;审判中心
【期刊年份】 2015年【期号】 1
【页码】 176
【摘要】 中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对司法改革作出全面而具体的部署,其中关于立案登记制、审执分离和以审判为中心的改革对解决法院立案难、执行难以及防止冤假错案等极具针对性。但是对这三大司改决策的把握却存在诸多理论误读,乃至误导实践。本文根据《决定》精神对此加以论证阐释,提出:立案登记制不排斥立案的程序性审查,改革案件受理制度主要应针对实际立案中存在实体性审查的弊端;由司法行政机关统管案件执行最为符合《决定》的精神,如果结合既有的改革成果也可以是:案件执行裁决权由行政机关掌控而执行实施权由行政执法机关行使,或者法院保留执行裁决权而将执行实施权分离给司法行政机关;以审判为中心应该做到加强审判对侦诉的制约、侦诉须围绕审判标准、发挥庭审决定作用、注重非法证据排除和克服重诉轻辩弊病。
【全文】法宝引证码CLI.A.1208121    
  一、关于法院“立案登记制”的理解与适用
  十八届四中全会通过的《决定》对司法改革作出了具体部署,其中一个突出的亮点是:“改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制;对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。”这一改革与广大人民群众的利益诉求密切相关,对解决长期以来存在的到人民法院打官司“立案难”问题,充分保障当事人的诉权进而化解“信访不信法”难题意义重大。然而,目前许多人在解读该制度时,未能对《决定》的表述进行整体上的把握,同时对我国现行的法定立案制度的认识存在偏颇,简单地以英美国家的立案登记制来解读《决定》提出的立案登记制,导致对这一改革的误读乃至对人民群众的误导。因此,有必要从以下几个方面对《决定》中的立案登记制予以正确的解读,并对相关适用上的问题加以阐释。
  (一)立案登记制不排斥立案的程序性审查
  《决定》中的立案登记制是否就是“只要当事人向法院提交了符合要求的起诉状,法院无须审查,就应当立案登记”?综观各国的立案制度,大体可以分为三大类:一是对当事人的起诉既进行程序性审查也进行实体性审查,这是典型的立案审查制;二是只对起诉状的格式要素进行审查后即予以立案,这是典型的立案登记制;三是介于这两者之间的相对立案登记制,即对当事人的起诉进行程序性审查而不审查实体性问题。《决定》虽然有“有案必立、有诉必理”的要求,但在这之前设置了一个前提,就是“依法应该受理的案件”。所谓“依法应该受理”,就是应当符合法定的起诉条件,这就需要按照法定的起诉条件进行审查。只不过这时的“审查”是程序性审查而不能是实体性审查而已,即审查是否符合法定起诉条件而不审查证据是否确实、理由是否充分等实体性问题。可见,《决定》所提出的立案登记制并不是典型的立案审查制,而是一种相对的立案登记制。
  (二)改革受理制度主要针对实际立案弊病
  有专家认为,我国现行三大诉讼法规定的立案制度是审查制。其实不然,三大诉讼法经过近年来的修改,已经使法定立案基本上是登记制。比如,《民事诉讼法》规定的起诉条件有四个:一是原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;二是有明确的被告;三是有具体的诉讼请求和事实、理由;四是属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。2014年11月1日刚刚修改的《行政诉讼法》规定的行政案件起诉条件,与《民事诉讼法》的规定相类似。这些起诉条件都是程序性的,不含实体性内容。或许起诉门槛可以通过立法进一步降低,但目前的立案审查制主要体现为法院的实际做法。比如以维护社会稳定、支持地方经济发展为由,而法外另设受理条件或限制某些敏感案件的受理。对此,最高人民法院在《关于深入整治“六难三案”问题加强司法为民公正司法的通知》(法[2014]140号)中指出:“严禁在法律规定之外另设受理条件,不得对符合立案条件的诉求拒绝立案、推诿立案、拖延立案。”
  (三)遵循与立案登记制相配套的法律要求
  要保证立案登记制的贯彻落实,必须遵循与其相配套的法律要求。这方面,于《决定》出台后修改的《行政诉讼法》最先作出响应。该法第51条作出了三个方面的规定:一是对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在7日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。二是起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。三是对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。此外,在推行立案登记制后,必须如《决定》所指出的那样,加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。
  (四)诉前调解与立案登记制可以并行不悖
  《决定》要求对依法应当受理的案件做到“有案必立、有诉必理”,其精神实质在于禁止法院对符合立案条件的起诉拒绝立案、推诿受理,并不排斥在立案之前对依法可以调解的民事、行政乃至刑事自诉案件进行诉前调解。最高人民法院近年来在推行的“诉调对接”过程中,规定人民法院在民事案件起诉到法院后立案前,可以征得当事人同意后将案件委托给人民调解等非诉调解组织调解,这就是诉前调解或称委派调解。这是多元纠纷解决机制改革的一项重要成果,对于及时化解矛盾纠纷、减缓人民法院案多人少的压力、减轻当事人诉累具有重要的现实意义。《民事诉讼法》第122条先行调解的规定即是对该做法的吸纳;《决定》也指出要健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。根据这一精神,立案登记制的改革并不否认诉前调解,实践中应当继续推行这种诉前调解。
  二、关于“审执分离”之模式甄选
  执行难作为社会诚信体系不健全而导致的一种司法现象,已经成为人民法院三轮司法改革尚未最终克服的顽症,在一定程度上影响了司法权威。《决定》为此提出“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。这是一项涉及司法职权配置的重大改革措施,为有效化解执行难确定了改革的路径。然而,对于这里的审执分离究竟应当如何解读?我国到底应当选择怎样的审执分离模式?就目前来看,各方讲法不一,尚无定论。或许需要多种改革试点的探索,从中择优选定。本文仅从《决定》的相关表述来揣测其精神,并结合既有实践选取既可操作又不背离《决定》精神的理想模式。
  (一)审执分离与裁执分离
  《决定》提出的审执分离究竟是什么含义?是指案件审理裁判权与执行裁决实施权之间的分离,还是指执行权中的执行裁决权与执行实施权之间的分离?最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣是以后者来解读《决定》提出的审执分离的,他指出:执行权可以划分为执行裁决权和执行实施权。执行裁决权是一种判断权和裁量权,属于司法权的范畴;执行实施权是一种行政权,上下级之间是一种指挥和服从的关系。依此解读,《决定》提出的审执分离是执行中的执行裁决权与执行实施权之间的分离。
  这种解读是否符合《决定》的本意或精神呢?要回答这一问题,首先要按照《决定》字面表述的通常含义来理解其本意。在法律解释上,字面解释是首要的解释方法或途径,也是其他解释方法的起点。而字面解释除非专业用语,应当按照其通常含义来解释。而且除非有更为充足的理由并加以充分论证,字面解释明确无歧义的

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