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【期刊名称】 《中国法律评论》
香港社会运动转型与《基本法》变迁
【作者】 田飞龙
【作者单位】 北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院{讲师}
【分类】 特别行政区基本法【期刊年份】 2015年
【期号】 3【页码】 67
【全文】法宝引证码CLI.A.1209528    
  社运转型的关键在于青年问题,即香港青年的国民意识与国家认同问题。为了有效弥补香港居民尤其是青年在国家层次的参与不足和认同匮乏,有必要在后“占中”重建时期明确提出“港人治港”原则的两个保障性与扩展性原则:第一,“港人治国”原则;第二,“国人治港”原则。这是一个适度超越“港人治港”单一自治原则的更完整的公民教育与宪法认同建构的框架,以便充分容纳对国家定位的聚焦和深化。
  引言:从6·18投票说起
  以普选为主旨的香港政改方案在2015年6月18日立法会投票未获得通过(以下简称6·18投票),香港民主发展进入“后政改时期”。这里的“后政改”并不意味着香港政制发展与普选改革的终结,而是指香港既往的推动《基本法》变迁之社会运动模式的终结。自回归以来,香港社会运动(以下简称社运)有着聚焦政制发展与对抗中央管治的明确政治意识和行动,特别是自2003年反对《基本法》第23条立法的大游行开始,逐步形成了一种超越中央治港之“协商政治”传统的“压力政治”模式,甚至在2014年的“占领中环运动”(以下简称“占中”)中超越了《基本法》的界限。香港社运为何选择以超越《基本法》的“占中”形式来追求《基本法》秩序内的普选目标?理由即在于香港社运的“压力政治”模式,该模式寻求以不断加码的社运形式与强度向特区政府和中央施加政治压力,以获取特区政府让步和中央妥协。在“占中—普选”之手段/目标捆绑之前,香港社运循着自创的“压力政治”轨道发展,确实取得了一系列重要的“本土”政治成果。按照香港社运反对派的政治规划,以“占中”形式争取最大的普选空间是实现香港“高度自治”的封顶之战,将推动《基本法》实现结构性变迁。博弈双方充分理解特首管治权对于中央治港和特区自治的枢纽性地位,都以超强的政治动员来竞取这一目标。然而,反“占中”运动应运而生,6·18投票实质搁置了普选进程。社运反对派在内部“捆绑否决”和外部“政治监察”之下,将“压力政治”用到最后一刻,悬崖而不勒马,错失了“循序渐进”实现普选的最大民主机遇,是战略性失误。社运反对派并未在此轮运动与政改投票中获得实质性政治利益,“压力政治”模式遭遇意义挫折和实践困境,如何转型以及如何接力推动《基本法》变迁和普选改革,严格考验着香港社运的政治智慧与路线方向。后政改时期以陈云“城邦主权论”以及黄之锋“青年本土主义”为代表的社运方向并非理智方向。相反,原公民党议员汤家骅退党重组的“民主思路”智库,有可能促进反对派力量对激进社运取向的警惕、反思与转型以及诱导香港“忠诚反对派”和“中间性力量”的重组与发生。
  短期内,香港应当聚焦经济民生以休养生息,召回信心和团结。长期来看,《基本法》规定的普选目标一日未成,香港政改与反对派街头政治就一日不可能消解,《基本法》变迁也就不可能完成。《基本法》秩序下的香港如要实现长治久安,就必须以某种赢得香港主流民意之普选制度建构为前提,通过普选终结“结构性政改”。“一国两制”决定了“经济民生”式的内地发展模式不可能成为香港政治社会的共识模式。这就意味着“重启政改”是香港政制发展未完成且必须继续的议程,其法律基础在于《基本法》及人大历次解释/决定,尤其是8·31决定,但其政治基础却在于香港社运的理性转型和反对派的忠诚转化,因为中央在《基本法》秩序内掌握香港政制发展主导权,缺乏中央基本政治信任的任何重启条件或方案均不可能成立。本文即拟讨论香港社运的“压力政治”模式的形成及其特征,以及该种模式在推动《基本法》变迁与普选改革上的优势与不足,并对该种模式的转型方向提出适当的建议。
  一、央港冲突中的“协商政治”与“压力政治”
  压力政治与协商政治相对,分别成熟于两制的政治文化之中。中央治港,从回归以来主要遵循的并非严格的《基本法》“法治”模式,大量规定于《基本法》中的中央管治权长期处于“休眠”状态,比如,对香港立法会的法案备案发回权从未实质性行使,甚至缺乏最低限度的备案审查程序和标准,而国务院对香港特区政府的官员任免、监督及财政监管权大多流于形式,缺乏实质性程序和标准。在香港法治文化尤其是普通法文化下,中央管治权长期“休眠”导致了非常严重的政治认同危机,即经常不被行使的权力被习惯性地视为不存在。由于中央政府只是一般性宣扬《基本法》权威及一国的政治内涵,至多在央港关系出现宪制危机时进行应急式管理(比如居港权释法),这就导致《基本法》的话语权和解释权落于香港地方,尤其是本地公知和法官之手,逐步形成了一种相对忽视《基本法》之中央权威与一国内涵的“普通法自由主义基本法法理学”。香港社运在法理与精神上的养分即主要来自于这样一种本地法理学。
  当然,中央管治权备而不用并不意味着中央放弃香港管治,更不意味着中央没有实际的权力行使。事实上,中央治港遵循着一种以行政主导为制度抓手的“协商政治”模式。这种“协商政治”不同于西方协商民主传统下的政治过程,而是一种高度符合中华帝国古典边疆治理以及中央所信守之“民主集中制”决策文化的特定政治过程。中央在设计与实施《基本法》过程中,并未准备好或习惯于以一种“法条主义”(legalism)式的治理方式处理治港细节,不愿意因为法律上的较真、抠字眼或斤斤计较而伤了“和气”。无论是帝国治理上的传统“大气”,还是中央的民主集中制决策文化“回归和气”的维护心理,都决定了中央治港不可能“严格”按照《基本法》办事,而常常是一方面放任香港高度自治,另一方面急香港之所急,随时准备以整体国力储备疏解香港危难。不过,这种大国治理上的疏洞与大气,有一个严格的政治前提,就是基本的政治忠诚。对于香港人尤其是香港社运反对派是否真正忠诚,中央有一个政策性标准,即“爱国爱港”。反对派爱港是无疑的,爱国则不一定。正因为如此,邓小平才会在1987年严肃提出“爱国者治港”问题。中央并不索求香港的实际地方性贡献(如兵源、税收等),但却对香港人是否忠诚十分敏感。在基本忠诚之下,一切问题都可以谈,甚至可以偏离《基本法》而“厚爱”香港,比如授权香港海关“越境”管理深圳湾口岸有关事务。但如果地方忠诚出现问题,则一切问题就很难办。香港社运的“压力政治”模式恰恰是以另外一种政治文化和实践来挑战中央治港的“协商政治”传统,最终落入困境。
  大体上,中央治港与香港社运发展经历了如下阶段:第一阶段,1997—2003年,是回归蜜月期,尽管中间出现居港权危机,但总体上比较平稳,社运模式与力量处于观察、潜伏和准备期;第二阶段,2003—2012年,矛盾爆发期,香港社运在反23条立法、确定普选时间表和反国民教育上连续出击并取得重要政治成果,塑造了香港社运的“压力政治”模式;第三阶段,2012年至今,刚性对决与转型期,即由于普选议题极其重大,香港社运一方以公民抗命式的“占中”出牌,中央以2014年6月10日《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书(以下简称白皮书)和8·31决定严正应对,前后绵延两年有余,堪称香港社运之“压力政治”模式的巅峰,但刚性对决的结果并非既往的“最后一刻中央妥协”,而是香港政改骤然停滞。
  根据刘兆佳教授的研究,英国统治香港成功的秘密就在于一种“怀柔”政治。然而,同为“怀柔”,中央的“协商政治”模式至少在权力安排与自治实践上更加有利于香港地方,而中央对香港的支持与援助上亦可圈可点,为何效果不佳呢?根本原因就在于香港社会独特的历史与政治。一百五十多年的飘零史,香港既是英国的远东殖民地,又是内地的难民聚集地,对内地现行政治体制与文化有着历史怨结和愁绪。周永新先生在2015年新著《香港人的身份认同和价值观》中提出了香港是一个“难民社会”,香港本地寻求建构的正是一种“难民世界观”。这一历史视角十分关键。不理解香港的历史与人口来源,就不可能理解香港本土运动的复杂性。进一步,作为“难民社会”的香港所接纳的还不只是一般意义上的难民,还包括内地历次革命与政治运动中的政治难民。这一接收史甚至绵延至今。香港本就是一个移民社会,历次来港的内地难民为香港发展提供了精英基础和基本劳力,某种程度上亦塑造了香港价值观与香港人身份。英国为何与这种“难民社会”较为融洽呢?原因就在于英国人以法治和贸易自由为香港现代化提供了上层架构,以“行政吸纳政治”有效整合了离散的移民社会,尤其是港督麦理浩的“黄金时代”与香港作为“亚洲四小龙”的实质起飞阶段大体相符。殖民史之于香港本地人并非完全的惨痛记忆,甚至是怀旧的一帘幽梦,由此构成香港社会独特而强大的“殖民史观”。而中央治港,则面临着内地体制与香港之“难民世界观”及“殖民史观”的冲突。这样一种冲突在中国强势收回香港主权时及回归之初的蜜月期中并非不存在,只是被相对压抑了。一旦中央要求香港承担实质性地方义务时,上述冲突就会立即表面化并促使香港社运模式的形成。
  中央的自治放权和经济优惠未能获致香港人对等的心理回归与政治忠诚。香港社运第一次集中展现其本土力量是在2003年的“反23条安全立法事件”上。《基本法》第23条规定了香港人的国家安全义务,但同时又授权香港地方自行立法。这是一种政治上的信任,即中央理解到,香港回归已五年有余,国家安全事项属于国民义务范围,香港人无理由拒绝。然而,不仅是立法过程的激烈争论和百折千回,2013年的“七一大游行”更是完全击碎了中央对香港人的“忠诚假定”。回归以来貌似平和与重商的香港人,忽然走上街头反对中央间接推动的《基本法》上的立法目标。“七一大游行”标志着香港社运的真正起步:第一,该次游行有效阻止了特区政府的安全立法进程,间接阻止了中央在国家安全事项上对香港人的义务约束;第二,游行的组织化与大规模力量展示奠定了香港社运的“压力政治”传统,成为后续社运抗争的原型,7月1日也成为香港民主节日;第三,第一次形成了“街头政治—中央让步”式的社运心理。香港社运的第二次重大力量展示是围绕普选时间表的抗争,最终迫使中央在2007年给出了普选时间表与路线图。香港社运的第三次力量展示是在2012年的“反国教运动”,导致中央十分关切的“香港国民教育”计划流产,当时的黄之锋已开始在学生社运中崭露头角。当然,香港社运之“压力政治”模式的巅峰时刻还是要归于2014年的“占中”。
  经历安全立法、普选时间表、国民教育、2017普选方案上的连续运动和对抗,香港的社运模式已基本成型:第一,香港社运以推动《基本法》上高度自治权的完全巩固和不断提升为正面目标,以防范中央管治权的具体落实和有形渗透为负面目标,正负交织以阻止中央管治权的实效化;第二,香港社运以议会“拉布”和广场运动为基本形式,高度倚重广场运动的规模和形式,通过对抗特区政府向中央传导政治压力;第三,香港社运派对民主价值观和普通法自由主义法理学有着高度共识,对实质性归属西方体系有着内在精神诉求,并通过本港媒体、教育及青年动员不断巩固其反对阵线;第四,以“国际城市”身份自诩,对内地及中央管治表现出道德轻蔑和政治不信任;第五,以外国干预和支持为常态外援机制,以本土港独为终极威胁机制,交替协同以增强“压力政治”效果;第六,对内地化和两地融合抱持极度的政治敏感,比如极力反对有着内资背景的新界东北开发及对等开放内地海关执法权的高铁关口“一地两检”。
  二、“压力政治”倒逼中央“依法治港”
  对香港社运之“压力政治”的理解,双方存在很大差异。对香港本土派而言,“压力政治”是天经地义的,是符合民主价值观和《基本法》的权利规定的,更是香港社会维护自身价值观与生活方式的必要形式。“反对有理”在香港历次社运中已然逐步升格为一种共识价值,亦成为香港社运反复汲取动力的精神咒语。这一社运逻辑以对特区政府和中央的“不信任推定”为前提,以无止境的议会“拉布”和重大议题上的广场街头运动为主要对抗形式,甚至不惜超出《基本法》轨道和香港法治基本面。
  当然,香港社运的激进化也不断需要理论资源的更新与支撑。在“占中”之前,香港社运的主要理论资源尚可从《基本法》内部提取,尤其是香港奉行的“普通法自由主义基本法法理学”,相关抗争尚可在香港人的政治自由中寻求到规范性依据。然而,“占中”已经逸出香港法治,其违法性特征一再刺激香港社会,如何自圆其说呢?社运派的理论策略是诉诸“公民抗命”(civil disobedience)。2013年1月16日,“占中三子”之一的香港大学法学院副教授戴耀廷在《信报》上发表《公民抗命的最大杀伤力武器》,从理论上为策划中的“占中”正名。为充分体现运动的正当性,“占中”被程序化为一系列“民主”性步骤:第一,通过多次民主协商形成“政改方案”,其最大公约数为超出《基本法》的“公民提名”;第二,通过“占中公投”凝聚主流民意,形成更强大政治压力;第三,通过实际“占中”走向广场政治制高点,进行终极的政治对决。
  面对不断激进化的香港社运,中央一改既往的“协商政治”传统和“最后妥协”习惯,开始寻求治港新思路。这一新思路总体上可以概括为从“协商治港”向“依法治港”的转变。这一转变并不意味着之前的治港不是“依法”的行为,只是说在既往做法上中央高度节制,有关问题尽量通过非正式的协商机制解决,而现在的模式则是在香港社运之“压力政治”下转向法治权威。中央沿着“法治”方向进行治港策略的调整,在回归之初已有实践,直到2014年6月10日白皮书出台才基本成熟。早期的“依法治港”主要体现在:第一,1999年居港权危机中以“特首提请释法”形式重申中央主权地位和香港司法管辖权界限;第二,2004年4月6日以“主动释法”形式,通过对《基本法》附件一之“如需修改”条款的程序化,将香港政改的“三步曲”发展为更加完整的“五步曲”,从而在宪制程序上牢固确

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