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【期刊名称】 《政治与法律》
论菲律宾南海仲裁请求中关于权利来源部分的管辖权
【作者】 张磊【作者单位】 华东政法大学国际法学院
【分类】 仲裁
【中文关键词】 南海仲裁案权利来源管辖权历史性权利联合国海洋法公约
【文章编码】 1005-9512(2016)04-0097-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 97
【摘要】 中菲南海仲裁案由菲律宾单方面提起,该案关于管辖权的裁决至关重要。菲律宾的仲裁请求可以分为权利来源、岛礁地位和行为活动三个部分的内容,其中关于权利来源部分是菲律宾仲裁申请的核心,因为它试图从根本上彻底否定我国在“九段线”内海洋性权利的合法性。菲律宾认为,中国在“九段线”内主张的主权权利、管辖权和历史性权利超过《联合国海洋法公约》在地理和实体上允许的范围,因此不具有法律效力。为了避开领土主权与海域划界,菲律宾希望将仲裁庭的目光引向两个焦点,即海洋地形的法律地位和历史性权利的范围。在这两个焦点问题上,菲律宾请求确认的不单纯是权利的存在,实质是权利的范围,而确认权利的范围是海域划界的关键性因素,所以仲裁庭不能将其剥离后单独裁决,否则就破坏了海域划界的整体性。同时,上述焦点既涉及相关岛礁的主权归属,也属于《联合国海洋法公约》第298条关于“历史性海湾或所有权”的强制管辖权例外情况。因此,菲律宾的规避企图是徒劳的,仲裁庭对其请求中关于权利来源的部分仍然不具有管辖权。
【全文】法宝引证码 CLI.A.1212004    
  一、问题的提出
  2015年10月29日,中菲南海仲裁案的仲裁庭(以下简称:仲裁庭)就管辖权和可受理性问题做出了裁决。仲裁庭是联合国国际海洋法法庭(以下简称:海洋法法庭)在2013年4月24日强行组建的,起因是菲律宾在2013年1月22日针对中国南海问题单方面向海洋法法庭申请仲裁。
  对于缔约国之间的争端,《联合国海洋法公约》(以下简称:《公约》)规定了非强制性程序与强制性程序两种解决方式。如果非强制性程序无法解决争端,经争端任何一方请求,那么该争端应当被提交强制性程序。据此,国际法庭对争端可能具有强制管辖权。[1]不过,该强制管辖权存在两种例外。一是自动例外,即部分争端自动排除强制性程序的适用。这具体规定在《公约》第297条第2款和第3款,包括涉及海洋科学研究和专属经济区生物资源的争端。二是任择例外,即部分争端可以通过缔约国发表书面声明的方式排除强制性程序的适用。这具体规定在《公约》第298条第1款,包括涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事活动以及法律执行活动的争端。值得强调的是,《公约》第298条第1款(a)项规定:“任何争端如果必然涉及同时审议与大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利有关的任何尚未解决的争端,则不应提交这一程序(笔者注:即强制性程序)。”[2]
  根据中国在2006年8月25日发表的书面声明,对于《公约》第298条第1款所述的任何争端,中国不接受任何国际司法或仲裁管辖。
  (一)菲律宾仲裁申请的主要内容
  菲律宾的仲裁申请包含15条请求。按照裁决书所采取的顺序,菲律宾的请求依次是:“(1)中国在南海的海洋性权利,如菲律宾一样,不能超过《公约》允许的范围;(2)中国主张的对“九段线”范围内的南海海域的主权权利和管辖权以及历史性权利与《公约》相违背,这些主张在超过《公约》允许的中国海洋权利的地理和实体限制的范围内不具有法律效力;(3)黄岩岛不能产生专属经济区或者大陆架;(4)美济礁、仁爱礁和渚碧礁为低潮高地,不能产生领海、专属经济区或者大陆架,并且为不能够通过先占或其他方式取得的地形;(5)美济礁和仁爱礁为菲律宾专属经济区和大陆架的一部分;(6)南薰礁和西门礁(包括东门礁)为低潮高地,不能产生领海专属经济区或者大陆架,但是它们的低潮线可能可以作为分别测量鸿庥岛和景宏岛的领海宽度的基线;(7)赤瓜礁、华阳礁和永暑礁不能产生专属经济区或者大陆架;(8)中国非法地干扰了菲律宾享有和行使对其专属经济区和大陆架的生物和非生物资源的主权权利;(9)中国非法地未曾阻止其国民和船只开发菲律宾专属经济区内的生物资源;(10)通过干扰其在黄岩岛的传统渔业活动,中国非法地阻止了菲律宾渔民寻求生计;(11)中国在黄岩岛和仁爱礁违反了《公约》下保护和保全海洋环境的义务;(12)中国对美济礁的占领和建造活动:(a)违反了《公约》关于人工岛屿、设施和结构的规定;(b)违反了中国在《公约》下保护和保全海洋环境的义务;(c)构成违反《公约》规定的试图据为己有的违法行为;(13)中国危险地操作其执法船只给在黄岩岛附近航行的菲律宾船只造成严重碰撞危险的行为违反了其在《公约》下的义务;(14)自从2013年1月仲裁开始,中国非法地加剧并扩大了争端,包括:(a)干扰菲律宾在仁爱礁海域及其附近海域的航行权利;(b)阻止菲律宾在仁爱礁驻扎人员的轮换和补充;(c)危害菲律宾在仁爱礁驻扎人员的健康和福利;(15)中国应当停止进一步的违法权利主张和活动。”[3]
  (二)权利来源部分是菲律宾仲裁申请的核心
  从涉及的内容来看,菲律宾的仲裁申请可以分为三个部分。
  第一,关于权利来源的请求。这主要包括第1条和第2条请求。菲律宾认为,因为中国与菲律宾的海洋性权利均受《公约》限制,所以超过《公约》范围的权利主张是无效的。由于中国在“九段线”内所主张的海洋性权利超过《公约》在地理和实体上允许的范围,这些主张是无效的。
  第二,关于岛礁地位的请求。这主要包括第3条至第7条请求,涉及岛屿和岩礁的区分、低潮高地的认定以及部分岛礁的地理归属等方面。菲律宾认为我国的相关岛礁要么不能产生专属经济区或大陆架,要么不能产生领海,也不能通过先占等方式取得,并且部分岛礁还是菲律宾专属经济区和大陆架的一部分。
  第三,关于行为活动的请求。这主要包括第8条至第14条请求,涉及自然资源、环境保护、航行自由以及岛礁控制等方面。菲律宾认为我国在部分海域的行为或者活动要么违背我国根据《公约》所承担的义务,要么侵犯菲律宾根据《公约》所享有的权利。[4]
  如果说岛礁权益是支撑中国海洋性权利的“骨骼”,那么管理行为就是中国海洋性权利的“血肉”,从而使该权利在范围和内容上都不仅仅局限于岛礁权益。因此,菲律宾第二部分和第三部分的仲裁请求表面上是各有所图,但本质上殊途同归,都是攻击我国在“九段线”内海洋性权利的合法性。尽管如此,它们的重要性仍然不如第一部分,因为关于权利来源的请求试图从根本上彻底否定我国海洋性权利的合法性。菲律宾第一部分的请求一旦得逞,那么它势必会严重地影响第二部分和第三部分的仲裁结果。因此,关于权利来源的部分是菲律宾仲裁申请能否得到支持的核心。
  (三)仲裁庭关于权利来源管辖权的初步裁决
  对于权利来源的请求,仲裁庭认为,其管辖权可能取决于中国所主张历史性权利的本质,以及这些权利是否被《公约》第298条关于“历史性海湾或所有权”的强制管辖权例外情况所覆盖。历史性权利的本质属于实体问题,所以仲裁庭决定将菲律宾的仲裁申请中第1条和第2条请求的管辖权保留至实体问题阶段一并审议。[5]
  针对历史性权利,菲律宾认为《公约》取代了任何先于《公约》诞生的历史性权利,并使之无效。据此,仲裁庭认为,该争端不涉及具体的历史性权利是否存在,而是在《公约》的框架内涉及历史性权利的争端。既然争端涉及《公约》与其他法律文件或制度之间的关系,包括《公约》是否保留了植根于其他法律制度的权利,那么它就是一个关于《公约》解释和适用问题的争端。[6]
  在此基础上,研究者应注意仲裁庭提出的进一步审议管辖权的思路。第一,仲裁庭认为,中国既没有澄清历史性权利的本质及范围,也没有澄清“九段线”的涵义。更重要的是,仲裁庭认为自己有权利根据当事方在应当做出回应的问题上所采取的行为或者保持沉默的事实做出适当的推定。[7]第二,仲裁庭认为,历史性权利的本质将决定该争端是否属于《公约》第298条关于“历史性海湾或所有权”的强制管辖权例外情况,也将决定中国实施相关活动的海域是否存在权利重叠的情况。如果存在权利重叠,那么这将对《公约》第297条和第298条其它强制管辖权例外情况的适用产生潜在的影响。[8]
  二、菲律宾的仲裁申请在权利来源部分所涉及的焦点
  (一)“九段线”内的三种权利与三层区域
  根据菲律宾的仲裁申请中第2条请求,菲律宾认为中国在“九段线”内有三种权利存在违背《公约》的情况,即主权权利(sovereign rights)、管辖权(jurisdiction)以及历史性权利(historic rights)。因此,在权利来源部分,仲裁庭应当分别考察上述三种权利的管辖权。
  与上述三种权利大致对应,“九段线”以内的区域可以划分为三个层次:第一,岛屿和岩礁及其周边12海里的海域(领海),国家可以对这部分区域主张主权权利;第二,岛屿周边一定范围内的临近区域(毗连区、专属经济区和大陆架),国家可以对这部分区域主张《公约》规定的管辖权;第三,对于“九段线”以内不属于上述范围的区域,即所谓“剩余区域”,菲律宾认为国家不能对它主张历史性权利,而中国则持不同的观点。
  (二)菲律宾针对主权权利的焦点问题
  就主权权利而言,按照上述区域划分,菲律宾提出仲裁请求的理由可能有以下几个方面:第一,菲律宾认为中国对属于菲律宾的岛礁及其领海主张了主权权利,例如黄岩岛;第二,菲律宾认为中国对属于中国的岛礁周围区域主张了超过12海里的主权权利;第三,菲律宾认为中国对所谓不能主张主权权利的海洋地形主张了主权权利。对于第一种理由,因为菲律宾试图通过回避岛礁主权的方式来规避《公约》关于强制管辖权的例外规定,所以它不大可能以该理由直接提请仲裁;对于第二种理由,因为我国从未提出过类似的主张,同时我国《领海及毗连区法》3条也明确规定领海宽度为12海里,所以菲律宾以该理由直接提请仲裁的意义也不大。由此,从管辖权的角度看,菲律宾针对主权权利提请仲裁的理由应该主要是第三种。进一步从菲律宾的仲裁申请中第4条与第6条请求看,菲律宾认为该理由主要涉及低潮高地的认定问题。
  (三)菲律宾针对管辖权与历史性权利的焦点问题
  既然菲律宾在其仲裁申请的第2条请求中将考察海洋性权利的视角分为地理范围和实体范围,那么我国的研究者不妨也从这两个角度分析管辖权和历史性权利。
  从地理范围来看,假如抛开主权权利,那么单纯地讨论管辖权与历史性权利是不现实的——根据上述三层区域的划分,它们是层层包围的关系,所以管辖权与历史性权利的范围都取决于主权权利的范围。因此,若从这个角度审议管辖权和历史性权利,那就不得不首先返回上述关于主权权利的讨论。退一步讲,即使在主权权利的地理范围已经确定的情况下,就管辖权而言,因为《公约》对毗连区、专属经济区和大陆架的地理范围有明确的规定,所以菲律宾提请仲裁的主要理由应该是它认为中国对不应当主张专属经济区和大陆架的区域主张了相应的管辖权。进一步从菲律宾的仲裁申请中第3条和第7条请求来看,菲律宾认为这主要涉及岛屿和岩礁的区分问题。就历史性权利而言,菲律宾提请仲裁的理由显然是它认为中国主张的历史性权利超过了《公约》允许的地理范围。这实际上就是上述中国与菲律宾关于“剩余区域”的分歧。
  从实体范围来看,就管辖权而言,因为《公约》对沿海国在毗连区、专属经济区和大陆架内管辖权的内容做出了比较明确的规定,所以菲律宾提请仲裁的主要理由应该是它认为中国在上述区域主张了比《公约》更多的管辖权。从本质上讲,这种更多的管辖权也应当属于历史性权利。就历史性权利而言,菲律宾提请仲裁的主要理由应该是它认为中国主张的历史性权利在内容上超过了《公约》允许的实体范围,并且因为违背《公约》而归于无效。
  由此可见,在权利来源部分,菲律宾仲裁请求所提出的三种权利主要有两个焦点:第一,海洋地形的法律地位,包括低潮高地的认定和岛礁之间的区分;第二,历史性权利在地理和实体上的范围。
  为了规避《公约》关于强制管辖权的例外规定,菲律宾的仲裁请求对争议的本质(领土主权与海域划界)避而不谈,试图将仲裁庭的目光引向上述两个焦点。然而,即便菲律宾如此设计,仲裁庭对上述请求仍然不应具有管辖权。研究者不妨先看历史性权利的范围,再看海洋地形的法律地位。
  三、仲裁庭对历史性权利之争没有管辖权
  (一)《公约》第298条管辖权例外应适用于历史性权利
  菲律宾认为,此案中的“历史性权利”(historic rights)与《公约》第298条的“历史性所有权”(historic title)是不同的,因为后者的概念有具体和限制性的涵义,即它只适用于国家可能主张主权的近海海域。菲律宾进一步提出,《公约》第298条将当年丰塞卡湾(Gulf of Fonseca)的海域划界问题考虑在内,并且只适用于历史性海湾和所有权的海域划界争端。因此,根据菲律宾的意见,《公约》第298条第1款第(a)项第1段所规定的“涉及历史性海湾或所有权的争端”并不是所有争端,而是局限于有关海域划界的争端。[9]
  很显然,从菲律宾的意见来看,它为“历史性所有权”的理解设置了两个前提背景:第一,它只适用于历史性海湾的争议;第二,它只适用于海域划界争端。这两个前提背景既相互联系,又彼此独立。
  因为将“历史性所有权”限制在“历史性海湾”的背景下来理解,所以菲律宾认为它只适用于国家可能主张主权的近海海域。然而,笔者认为这种理解既是牵强的,也是以偏概全的。从《公约》第298条第1款第(a)项第1段的条文来看,排除强制性程序的对象之一是“那些涉及历史性海湾或者所有权(的争端)”(those involving historic bays or titles)。“历史性”(historic)一词既是“海湾”(bays)的修饰词,也是“所有权”(titles)的修饰词。对于这一点,菲律宾也不持异议。然而,从该段的上下文中似乎无法找到依据来证明“海湾”与“所有权”这两个词之间存在任何隶属或限制关系。假如菲律宾认为“所有权”一词应当以“海湾”一词作为前提背景,那么它所理解的条文实际上应是这样一种措辞,即“那些涉及历史性海湾或者其所有权(的争端)”(those involving historic bays or its titles)。很显然,在没有上下文依据的情况下,这种理解过于牵强。即使菲律宾可以认为《公约》第298条考虑了丰塞卡湾等历史性海湾,那也不意味着上述隶属或限制关系必然存在,因为菲律宾似乎无法证明丰塞卡湾是该条考虑的唯一因素。事实上,尽管“历史性海湾”是“历史性所有权”的重要体现之一,但却不是后者的全部外延。放眼整个《公约》,研究者不难发现除了第10条(海湾)之外,第15条(领海划界)、第46条(群岛和群岛国)等条文也体现了历史性所有权。[10]于是,似乎没有理由认为《公约》第298条没有考虑以上因素。因此,将历史性海湾作为前提背景也是以偏概全的。
  《公约》第298条第1款第(a)项第1段排除强制性程序的对象之一是“那些涉及历史性海湾或者所有权(的争端)”(those involving historic bays or titles)。菲律宾认为“那些”(those)一词不是指所有争端,而是专指海域划界争端。诚然,《公约》第298条第1款第(a)项第1段排除了强制性程序对两类争端的适用,一类是“关于划定海洋边界的第15条、第74条、第83条在解释或适用上的争端”,另一类是“涉及历史性海湾或所有权的争端”。[11]从该段条文来看,两种争端之间是用“或者”(or)一词连接的,换言之,是并列的关系。因此,将“历史性所有权”限制在“海域划界争端”的背景下来理解也是不正确的。
  退一步讲,即使“历史性所有权”以“海域划界争端”为前提背景,仲裁庭也不能具有强制管辖权,因为中菲历史性权利之争在本质上就是海域划界争端。
  (二)中菲历史性权利之争在本质上就是海域划界争端
  仲裁庭认为菲律宾的仲裁请求不涉及海域划界,其主要基于两个理由:第一,在海域划界过程中可能予以考虑的因素不是海域划界本身;第二,是否存在某项权利与如何划分相互重叠的权利是两个不同的问题。据此,仲裁庭认为,菲律宾不要求进行海域划界,而只是质疑历史性权利的存在及其程度,所以不属于海域划界争端。[12]对此,菲律宾提出,尽管海域划界可能要求首先确认国家对相关海域的权利,但这并不意味着后者是海域划界完整的组成部分。[13]很显然,仲裁庭接受了菲律宾的这一观点。
  笔者认为,菲律宾的观点是错误的,仲裁庭接受该观点是武断的。这是因为它们似乎都没有认真考虑如下两个问题:第一,海域划界存在关键性因素;第二,确认权利的范围属于关键性因素之一。
  诚然,在海域划界过程中可能予以考虑的因素不是海域划界本身,但这并不意味着国际法庭可以不受限制地对其所涉及的因素进行剥离之后单独裁决。其应有的限制是关键性因素不得剥离,不得单独裁决。所谓关键性因素,必然是那些对海域划界的结果将产生直接和决定性影响的因素。众所周知,国际法不是判例法。因此,国际法庭没有义务遵循先例。假如将直接影响海域划界结果的关键性因素剥离出来由一个国际法庭单独裁决,而由另一个国际法庭对海域划界进行裁决,那么结果要么是造成国际秩序的混乱,要么是前者不正当地干扰了后者的裁决权。
  尽管菲律宾没有明确要求仲裁庭进行海域划界,但其明确要求仲裁庭对包括历史性权利在内的中国海洋性权利进行地理和实体上的“范围”确认。因此,菲律宾请求确认的不单纯是权利的存在,其实质是权利的范围。
  就权利范围的确认结果而言,从定性上看,有两种可能的结果:第一,中国与菲律宾存在权利重叠的情况;第二,中国与菲律宾不存在权利重叠的情况。从定量上看,逻辑上有三种可能的结果:第一,确认的结果超出中国的主张;第二,确认的结果吻合中国的主张;第三,确认的结果低于中国的主张。若此案仲裁庭决定对菲律宾的请求行使管辖权,并由此做出裁决,那它就不得不在上述结果中做出选择。然而,无论仲裁庭选择哪个结果,该结果都将直接和决定性地影响未来中国与菲律宾之间正式的海域划界。值得指出的是,即使权利范围的确认结果是不存在重叠的权利,那也是海域划界的结果,因为

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