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【期刊名称】 《北大国际法与比较法评论》
北京大学“王铁崖国际法系列讲座”综述(2013年9月~2014年6月)
【作者】 北京大学法学院【分类】 国际法学
【文献标识码】 A【期刊年份】 2015年
【期号】 1(第12卷)【总期号】 总第15期
【页码】 313
【全文】法宝引证码CLI.A.1216983    
  本年度的“王铁崖国际法系列讲座”自2013年9月开始至2014年6月结束,期间共举办了7次活动。该系列讲座是由北京大学国际法研究所主办、以纪念原北京大学国际法教授王铁崖先生而命名并受到王铁崖国际法基金资助的学术活动。该活动的宗旨在于促进学界与实务部门之间的交流与合作,推动北大国际法学科的发展与进步。本年度的“王铁崖国际法系列讲座”邀请了中国外交部等相关部门、相关国际组织中的实务工作者,以及国内外的知名国际法学者担任主讲人。各位主讲人对当前国际法所面临的一些理论和实践问题进行了细致的梳理和深入的剖析。
  一、中国外交与实践
  2013年12月12日,全国人民代表大会外事委员会法案室条法处的蒋豪处长以全国人大的条约工作为基础,综合实践与理论,为北大学生展开了一场精彩的演讲。
  讲座伊始,蒋处长明确提出国际法是国际合作的产物,是国际关系的法律层面,是人类社会更高层次、更大范围的合作。同时,蒋处长指出随着我国改革开放的深入发展,我国对于国际社会的参与度与影响力已不可同日而语,所缔结的国际条约的数量与领域都在不断扩展,梳理全国人大的条约实践具有重要的理论与实践意义。
  蒋处长认为,2010年我国已经形成相关的法律体系,广义而言该体系应当包括我国参加的条约和国内法,因为仅国内法不足以满足国际国内的实际需要,条约规范是国内法的必要补充和扩展。该广义法律体系是我们实际(应该)运行的法律体系,由于目前制度设计的缺陷,这一广义法律体系存在不稳定性和适用障碍。
  1.全国人大条约工作概况
  自全国人大常委会成立以来,截至2013年12月12日,常委会共批准379个条约,与全国人大及其常委会制定的法律数量差别不大。立足于相关实践,蒋处长首先介绍了全国人大常委会和外事委条约工作的法律依据与常委会审议条约的程序。
  法律依据主要分为实质依据与形式依据。前者是指由于全国人大是民意机构、最高国家权力机关,批约权因此归之。后者则是指《宪法》67条、第70条,《缔结条约程序法》1条等法律法规。
  就程序而言,国务院法制办负责起草条约议案的代拟稿和议案说明稿,将议案草案报国务院;国务院形成正式议案,提交常委会办公厅;常委会办公厅交付外事委;外事委审议后向常委会提交一个审议报告和一个批准决定代拟稿;然后由常委会会议审议通过。法律没有规定常委会审议条约的次数。常委会审议条约一般一审通过,但也存在例外情况,如《〈儿童权利公约〉关于买卖儿童、儿童卖淫和儿童色情制品问题的任择议定书》以及《经济、社会及文化权利国际公约》。
  2.条约法律工作中存在的问题及思考
  蒋处长指出,我国在缔约、履约、条约的法律效力等方面还存在不少法律空白,现有相关法律比较原则、不适应实际工作需要的问题也越来越突出。以上问题主要表现在条约的缔结程序不够完善,履约监督机制缺乏,条约法律地位在国内适用不明确等方面。
  (1)条约工作中,1990年颁布实施的《缔约程序法》发挥了十分重要的 指导和规范作用。但随着我国缔约工作的不断发展,加上香港、澳门相继回归后出现“一国两制”的局面,缔约程序存在一些需要解决的问题。
  ①条约在我国的生效时间和失效时间的公布程序没有规定,《宪法》、《立法法》《缔结条约》程序法都存在立法空白。目前全国人大决定批准的条约由全国人大常委会公报公布,今后可考虑将条约的生效日期由全国人大常委会公报或全国人大官方网站公布。
  ②对全国人大常委会决定批准及国务院核准的条约种类规定仍较原则,可操作性需要加强。实际工作中,有的部门对于哪些条约需要批准、哪些需要核准仍不清楚,曾出现过应该批准而误走核准程序的情况,也曾出现应当批准而未提请批准的情况,如我国政府与外国政府签订的有关投资协定、税收协定。
  ③对于撤销全国人大常委会决定批准的条约的保留问题,需要进一步研究。保留是对条约在本国效力的限制,除非作出授权,理论上应该由作出保留的机关改变保留。
  ④没有对缔约程序各个环节时间要求的规定。由于没有时间方面的限制,加以缺乏通报协调机制,条约报到国务院法制办或者全国人大时,审核、审议时间经常严重不足,并出现过提请常委会审议的条约文本格式有问题的情况,如《非物质文化遗产公约》《移动设备国际利益公约》。对常委会决定批准后,外交部门交存批准书的时间要求、交存后如何通知全国人大也都缺乏法律规定。
  ⑤条约适用于香港、澳门特别行政区的问题还缺乏有关程序规定。根据两个特别行政区基本法,外交、国防类条约无须征求港澳意见可适用于两地,两地可在经济、贸易、金融、航运、通讯、文化、体育等自治领域以“中国香港”或“中国澳门”的名义,单独同世界各国、各地区及有关国际组织签订协议。经中央人民政府授权,港澳还可单独对外签订互免签证协议、民用航空运输协定、司法协助协定。这些范围以外中央人民政府缔结的适用于港澳的条约如何适用于港澳,目前没有法律对此加以规定,有关规定的法律效力太低,不太合适。外交、国防类条约目前缺乏细化标准,不具有可操作性。
  ⑥我国宪法对全国人大与人大常委会的职权划分作了原则性规定。而实践中,全国人大仅批准了一个条约,即全国人民代表大会批准过的《中英关于香港问题的联合声明》,因为该声明包含了设立特别行政区 的内容,超出了常委会的职权。从法律性质来讲,一些条约的重要性可比拟基本法律,在全国人大的层次,条约也应该分为全国人民代表大会决定批准和常委会决定批准两个层次,一些重要条约宜由全国人大决定批准。
  ⑦缔结条约实际上是一项重要的立法工作,为维护条约义务和国内法的统一,在谈判、签署条约时,政府主管部门应加强与立法机关的沟通,建立必要的通报协调机制。尤其是重要条约,在提请审议批准之前应向全国人大外事委及时通报情况。
  (2)鉴于条约的法律地位尚不明确,目前,针对履约监督机制的法律规定和实践基本都是空白。由于缺乏监督,不少条约实施过程中的问题得不到解决。
  为解决这一问题,蒋处长提出可以考虑从向常委会提供履约报告入手。经全国人大常委会决定批准或加入的多边条约中有三十多件规定了缔约国的履约报告义务,主要涉及人权、环境、战争与武装冲突类条约。对我国已批准或加入的一些涉及面广、国际社会普遍关注的国际公约,在我国政府部门向国际条约机构报告前,宜先向全国人大常委会通报情况,也可以考虑由外事委提前听取情况或者审议,并提出审议意见。实践中已有成功的案例,例如针对《烟草控制框架公约》,在多方面的努力之下,国务院已将《公共场所控制吸烟条例》列入2013年立法计划。
  (3)世界上多数国家在宪法或者宪法性法律中对条约的生效程序、条约是否具有法律地位、条约与国内法的相互关系等重要问题作出了规定,如《德国基本法》第25条、《荷兰宪法》第94条。
  而我国实践中,对于条约,我国宪法仅原则性地简单规定了国务院的缔约权及全国人大常委会的决定批准与废除权。缔结条约程序法也只规定了缔结条约的程序,没有条约法律地位、条约与国内法的关系、条约本身效力等级的规定。
  我国的外交声明和政策文件表达了诚实履行国际条约义务的承诺。一些部门文件、通知规定了国内法与条约冲突时的运用规则,如1987年8月27日最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、国家安全部、司法部联合发布,1995年6月20日修改后再次发布的《关于处理涉外案件若干问题的规定》。《民法通则》等几十部法律规定了我国参加的条约与国内法律 有不同规定时,适用条约规定的内容。
  而蒋处长认为这些声明、文件,甚至有的法律关于一定条件下适用条约的规定,它们的效力等级与宪法或者宪法性法律相比,还有差距;且其规定的内容较窄,尚不能完全代替条约法律地位的规定。因此,对执法和司法实践的指导作用都是有限的。而且由于条约定位不明,实践工作常常会出现了一些混乱情况。
  对此,蒋处长提出,宪法应该对国际条约的法律地位作出明确规定。如果在短期内不便修宪,也应该在宪法性法律中加以规定。可以在修改《缔结条约程序法》时加入这一内容,使之成为“条约缔结与适用法”,或者在修改《立法法》时加入这方面规定。如对于《立法法》的修改,可以分别在总则和适用与备案增加有关规定。
  (4)除了以上方面,蒋处长还提出了实践中存在的其他问题,例如对条约的清理及已清理条约的公布、常委会决定批准范围、全国人大常委会已决定批准的条约的修改程序、军队及法院缔约权、默认生效(海事公约)等方面都还有待于明确与完善。
  讲座的最后,蒋处长提出,为了充分发挥条约的作用,建立一个透明、公平、高效的法治环境,需要认真解决上述有关条约问题。为此,应该考虑在《宪法》中加入条约的法律地位条款,将条约纳入我国广义法律体系;在《立法法》中加入条约适用条款,解决条约在国内适用时与国内法的关系;在《缔结条约程序法》中修改相应条款,解决缔约工作中遇到的问题。做到最大限度维护国家利益和国际合作。
  二、国际组织实践
  (一)机遇与挑战:人道主义法视角下的国际反恐
  2014年1月9日,外交部条约法律司孙昂参赞在北大法学院凯原楼307-308会议室为北大学子带来了一场题为“机遇与挑战:人道主义法视角下的国际反恐”的讲座。孙参赞结合自己的多年的工作经验以及相关的研究,先简要地介绍了“恐怖主义问题”发展的历史,然后重点梳理了打击恐怖主义的实践过程中所遇到的相关法律问题。
  1.第二次世界大战后恐怖主义发展的历史
  在很长的一段时间内,恐怖主义被单纯地认为是国际刑法的问题;例如我国新疆恐怖主义活动在90年代初之前,有关各方都普遍认为这是一个由新疆地方政府就能够解决的问题;90年代初,党中央才意识到恐怖主义光凭新疆政府并不解决问题,需要举全国之力应对,但仍然认为它是属于国际刑法框架下的问题。2000年,外交部条约法律司在上报中央的《调研报告》中指出:恐怖主义即将成为国际和平与安全的一项重大威胁。该报告的这一提法不仅在国内上首次在如此的高度提出此问题;就是在国际上也是有先见之明。该提交几个月后发生了“9·11事件”,恐怖主义问题才正式为世界各国共同重视。
  2.“反恐战争”是一场战争?
  “9·11事件”后,美国对于事件中的恐怖主义分子的制裁,并没有像以前的做法那样走国际刑法的渠道——要求其他国家引渡罪犯,而是直接采取军事行动。美国国内诸如司法部等相关的法律部门在这一行动中都被边缘化,美国声称其进行的是一场“反恐战争”。同时,美国的对手也没有认为其从事的是私人性质的冲突,也主张自己从事的是一场战争,是一场“圣战”。伊斯兰教中,“圣战”一词是有争议的,不仅指武装冲突以上的战争,也包括个人为了自己的灵魂净化,以及为使自己的行为更加符合伊斯兰教义所做的各种努力。但是对基地组织来说,圣战是非常明确的,就是以武力打击美国的一场战争。因此,双方都认为自己所从事的是一场战争。“9·11事件”将美国拖入两场战争,一是对阿富汗塔利班政权的战争;二是对伊拉克萨达姆政权的战争。
  美国“反恐战争”中使用的武器——无人机,也在法律上引起一定的争议。在“9·11事件”之后列出32名头号嫌犯,已有31人或被逮捕并关押在关塔那摩监狱,或死亡,现只剩扎艾曼·扎瓦赫里(现今头目)。死亡的这些人当中大都死于无人机之手。无人机的使用引起两大法律争端:首先,为传统战争法上的“战区”的概念带来了新的挑战。传统战争法上,战区包括交战双方的领土、公海等,但是中立国的领土不属于战区。布什在“9·11事件”后,向全世界指出“you are either with us or against us”(要么是我们的盟友,要么是我们的敌人),这句话从国际法上讲就是取消了传统战争法“中立”这一概念。美国认为只要恐怖主义分子藏身于哪一个国家,其就有权进 行无人机袭击。那么从国际法的角度来看,这一权力从何而来?国际法上在此问题上并没有给出很清晰的答案。其次,“无人机”还引起国内法的相关问题。在刑法的框架下,“恐怖主义分子”属于嫌疑犯,依据“无罪推定”,只有经过国内法院判决其“有罪”时,才能被剥夺其生命。到目前为止,有4名美国公民死于“无人机”轰炸,其中至少有3人的家属起诉美国政府要求予以赔偿。理论上,未经过合法的程序,不得剥夺任何人的生命、财产、自由,但是在“反恐”大框架下,法律的正当程序是否还可以坚持,拭目以待。但是,民意调查中,大部分美国公民支持“无人机”在极端情况下可以击毙美国公民。广泛使用“无人机”,也说明了“反恐”是一场不折不扣的战争。
  关于恐怖主义的定义问题,各国存有争议,美国认为特工的暗杀行为也是恐怖主义行为。因为在美国禁止特工采取暗杀行动。这也是为什么在“击毙拉登”事件中,即便会引起国际人道法,战争法等相关争议,美国也会出动特种兵采取军事行动,而不是动用中情局的特工的原因。中央情报局在美国属于行政机构,如果其有权采取情杀行动,是可以避免此问题的。实际上,在20世纪70年代初美国国会组织委员会就中央情报局是否可以采取暗杀行动做过调查,结论是证明中央情报局采取暗杀行动非常不妥,会危及美国本身的利益。在国会委员会的要求之下,美国连续3位总统——福特总统、卡特总统、里根总统发布过行政命令,禁止中央情报局采取暗杀行动。此情况下,对“恐怖主义”如果不采取刑法的手段,只能采取军事的手段。从手段上讲,也验证了“反恐战争”是一场不折不扣的战争。
  3. “反恐战争”的军费开支
  阿富汗战争时,费用被认为是微不足道的。阿富汗战争中的地面战争,美军基本上没有参与,都是采用轰炸。由阿富汗“北方联盟”派出军队参与地面作战。伊拉克战争时,美国认为需要一定费用,估算为800亿美元。但是,最新统计数字是两场战争总共花费美国6万亿美元的军费开支。如果6万亿美元在阿富汗战场和伊拉克战场平均分,则伊拉克战场花费3万亿美元,当时萨达姆政权的军队有40万左右的军队(伊拉克只有2000万左右的人口),将3万亿分配到40万左右的军队,每个人大约分到750万美元,约人民币4000多万元。采取“心理战”就完全可以避免战争。
  孙参赞在军费开支里提到了三大类:战区的后勤;死亡以及伤病军人赔偿费和家属抚恤费;精神创伤军人的赔偿费和家属抚恤费。(1)战区的后 勤,孙参赞本人多次去过阿富汗的坎大哈,才发现阿富汗美军伙食、住宿、医疗等标准非常高。美军在阿富汗的伙食是自助,食物供应充足、种类丰富,完全超过北京奥运会运动员食堂的标准;住宿,在伊美军的住宿都配有空调,上校一人一标准间,中校两人一标准间等。战场上如此的后勤必然花费巨大。(2)死亡以及伤病军人的赔偿费及其家属的抚恤费。现在的战争条件下,美军的伤亡条件很小,在伊拉克和阿富汗两地死亡六七千人,受伤六七万人。这些受伤兵员需要终审的护理治疗,又由于美国军人是职业军人,其家属的生活也要依靠美国财政支持。(3)精神受到创伤的军人,目前有一百多万人由于精神受到创伤申请以精神受到创伤获得补助。其中,六七十万人经过鉴定获得了补助。此类人员的鉴定,补助等占据了很大部分。
  4.“反恐战争”中的审判机制
  “9·11事件”后,美国重启军事委员会,对战俘进行审判,引起诸多争论,军事委员会相对于普通法院有以下三个特点:有权对俘虏定罪量刑,最高可判死刑;俘虏没有沉默权;法官、检察官、律师都由美国军官担任。律师作为军人,其与犯罪嫌疑人的交谈内容可以被披露。该制度在美国受到诸多批评,认为此制度与现在的法治格格不入。奥巴马上台后,暂停军事委员会的工作,改由普通法院进行审判,但这一审判结果却不尽如人意。原本美国政府是打算将其拉回到刑法的范围内,最终又回到了战争法的意义上,战争罪犯受到军事委员会的审判。在阿富汗塔利班政权和伊拉克萨达姆政权崩溃后,依然在战争法的框架内解决,主要的原因就是信息不足,所得到的信息战略情报相较于战斗情报所占比例大,但实用性不足。信息不足主要导致以下两方面的问题:(1)执法部门不能事先防范;(2)很多信息需要有证据证明,缺乏证据。这些信息对与情报部门很有用,但在法庭上很少有用途。
  5.结论
  军事手段打击恐怖主义以及无人机的适用是否符合国际法,现阶段我们不能轻率的下结论。在对其进行批评,做负面评价之前,一定要保持谨慎。采用军事手段打击恐怖主义,我国虽然没有相关实践,但是我国以“上海合作组织”为平台,也与独联体国家举行过相关的反恐军事演习。
  战争法前些年已经成为国际法的冷门,但是随着反恐问题的发展,战争又将会成为国际法发展的一个热点。国家法上对反恐的调整,首先缺少相 应的公约,最近签订的《北京议定书》,仍是在刑法的角度解决反恐;而惯例方面,也只有美国一国在此方面有此实践,美国的这些做法也招来了广泛的批评,是否可以形成相关国际惯例,拭目以待。
  (二)浅谈联合国人权领域工作以及刚刚结束的联大人权条约机构改革进程
  2014年3月28日,中国残疾人联合会国际联络部副主任李笑梅围绕着国际人权领域的发展现状,分别从整体架构、条约体系改革、人权领域发展趋势以及中国参与情况四个方面展开论述,为北大师生带来了一场国际人权领域的饕餮盛宴。
  人权、安全与发展作为联合国三大工作支柱,它们彼此交织互融,在拥有各自专业领域和机构的同时,于具体操作过程中相辅相成、互相配合。联合国及其成员国对此有着各自不同的解读,这种分歧既是理念上的,有时也涉及政治制度和意识形态。
  1.联合国人权工作的总体架构
  自第二次世界大战结束之后,各国于战争中吸取教训,高度重视和保护人权。从联合国建立以来直到今天,众所周知,明年即2015年便是联合国成立70周年。在近70年过程当中,联合国建立和发展起来了一套比较完整的人权保障体制,我们主要将其分为三个方面:政府间人权机构、联合国的人权机制以及人权条约体系。
  (1)政府间人权机构
  联合国最基本的成员为成员国,目前联合国有一整套政府间的人权机构,其核心为人权理事会。众所周知,联合国在世界各地均有工作机构,最核心的有3个地方,分别为联合国总部所在地纽约、日内瓦以及维也纳。就人权而言,日内瓦是人权领域的核心所在,人权理事会总部便设置于此。
  人权理事会迄今建立8年,于2006年联大通过决议所设立,其前身为人权委员会(1946年建立),这种法律地位的改变也会涉及下文所要探讨的趋势性问题。在1946年至2006年将近60年的发展历程当中,人权委员会做了大量工作,同时也存在相当大的争议:它在早期的20年主要从事造法工作,即国际人权法的造法工作,并随后在此基础之上设立了相关机制;但随着冷战的开始,以安理会为核心的包括人权在内的很多机制都处于停滞 状态,未能完全运作起来;直至冷战结束之后,包括安理会的维和行动以及人权领域的工作才开始更加深入地展开。人权委员会在这60年当中做了许多事情,包括上文所说的造法、设立联合国的相关办公室、设立机制等,一直发展到2005年的时候国际社会已普遍认为人权的地位应得到提升,并最终于2006年建成了如今的人权理事会。人权理事会作为联大的下属机构,于每年的3月、6月、9月即分3个时间段开会,并同时建立了每4年一次针对所有联合国成员进行普遍审查的机制,也是联合国内部唯一一个针对所有国家进行定期审查的机制,相比人权委员会有巨大的改变。此外,人权理事会对议题的审议更加专业化,从最近几年的发展来看,越来越多的议题如城市化过程中出现的人权问题等都有可能被纳入人权理事会的讨论范畴并通过决议设立专门的机制,这种专业化是其日后发展的一个重点方向。另外,人权委员会饱受诟病的一点便是其政治化和双重标准问题比较严重,中国便是其政治化的受害者之一。例如人权委员会有一个著名的议题名为“议题九”,即“国别人权状况议题”。在此议题下很多国家便会提出针对某个国家人权权益的批评,而这种非议很大程度上基于政治因素的考量。总之,人权理事会是整个联合国政府间人权机构的核心,人权特别机制、人权条约体系等均来源于政府间人权机构所作出的决定和决议。此外,众所周知,联合国有6大机构是根据宪章设立的,包括秘书处、联合国大会、安理会、经社理事会、托管理事会以及国际法院,而联大又下设有6个主要委员会分别负责联合国6个不同领域的事务,其中第三委员会便是负责人权事务,简称联大三委。联大三委除了负责定期核查以人权理事会为主的下属机构之报告以外,还会自主讨论人权议题并通过相关决议,且这种自主讨论的范围呈逐步扩大的趋势。
  除了人权理事会之外,还有其他的一些政府间人权机构存在,如联合国妇女地位委员会,它主要负责妇女人权的保护问题。我国在这方面十分活跃,曾召开过举世瞩目的世界妇女大会。而潘基文上任之后的近几年联合国最大的机构改革便是重新整合设立了联合国妇女署。
  (2)人权机制
  人权机制问题主要分两个部分来讨论:人权高专及其办公室以及人权特别机制。
  人权高专根据1993年维也纳世界人权大会所通过的决议而设立,总部坐落于日内瓦,在纽约设有办公室,是联合国秘书处负责人权事务的最高长官,达到副秘书长级别。人权高专具有很多职能,首先作为人权理事会的秘书处要支持其工作,与此同时要单独地监督各个国家人权状况包括监督整个联合国人权决议的执行或者协助其落实,此外还要给国家提供人权技术服务以及行使其协助造法的功能。因此,人权高专及其办公室在联合国的人权工作中发挥着很重要的作用,但是由于人权高专在日常工作中享有很大的自主权,而其90%的资金又来源于西方国家的政府资助,因此其工作的领域、工作的投人状况等不可避免地都是以西方意志为导向的。
  人权特别机制(special procedure)发展到今天经由不同方式总共产生了51个特别机制,主要可分为两类:专题性的特别机制(thematic special procedure)和国别的特别机制(country specific procedure)。前者包括发展权工作组、普通人权问题的特别报告员等涵盖多个主题与领域的机制;后者则包括朝鲜问题特别报告员、缅甸问题特别报告员等以国别为基础的机制。人权特别机制的主要职能是依据建立他们的决议监督某一个领域或某一个国家的人权状况并定期向人权理事会或联大三委提交报告。此外,特别机制还有接受来文的职能,即申诉机制,其前提条件是申诉者已用尽所在国或地区救济手段。这里要区别妇女地位委员会所建立的妇女来文机制:在来源方面,妇地会的来文可以源于个人或组织的直接提交,还可以来自联合国秘书长转送;而在结果方面,人权理事会的特别来文机制采取收到之后进行调查答复的方法,而妇地会的来文机制则是于收到之后以研究趋势问题为主,缺乏调查功能,没有“牙齿”。
  (3)人权条约体系
  人权委员会于1946年成立之后,率先行使其造法职能,积极起草了《世界人权宣言》。但是由于宣言只是政治承诺,不具有法律效力,因此委员会试图在《世界人权宣言》基础上制定一个与之相对应的国际人权公约。但是由于发达国家和发展中国家对经社文权利和公民政治权利无法达成统一意见,最终经过艰苦卓绝的漫长谈判形成了现在的“人权两公约”,即《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,与《世界人权宣言》合称《国际人权宪章》。从人权的理念来说,其发展历经了三代人权:第一代为西方国家所强调的公民政治权利;第二代为发展中国家所极力 主张的经济社会及文化权利;第三代为集体人权,包括自决权、环境权与和平权。前两代人权都是由国际人权公约所确立的,第三代人权当中除了自决权在公约里业已确立,其他的集体人权都没有得到一个具有普遍意义的国际人权公约之确认,可以说在很大程度上还是基于政治意义的人权。该部分具体内容将在下一板块进行更为详尽的论述。
  2.联合国的人权条约体系及改革
  自《国际人权宪章》产生之后,以人权委员会为核心的联合国人权机构继续从事着国际人权法之造法工作。迄今为止,总共通过了九大核心人权公约,除上述“人权两公约”之外,还包括《消除一切形式种族歧视国际公约》《消除对妇女一切歧视公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》,这九大公约被称为联合国九大核心人权公约。
  基于这九大公约还建立了10个条约机构(treaty body),整个条约体系的改革便是围绕这10个机构该如何运作以及是否应该整合的问题而展开。条约体系改革于2009年由现任人权高专皮雷发起,旨在加强人权条约体系的进程。在传统模式下,不同人权公约所建立起来的条约机构并不相一致,其工作方法、组成结构等均由公约自身来决定,皮雷的改革目标之一系推动不同的条约机构形成统一的工作方法,建立起统一的来文数据库。一方面,皮莱的改革理念有其问题所在,联合国成员国与九大核心人权公约的缔约国是两个不同的概念。一些国家认为,如一国只加入6个核心人权公约,作为联大成员国之一,一国未必有权对自身尚未加入公约的条约机构之工作方法提出意见。另一方面,改革的提出又有其现实意义所在,较为显著的便是当前机制下报告严重堆积滞后问题。以我国为例,经社文权利委员会将于2014年5月8日对4年前所提交的中国国家报告进行第二次审议,如此滞后的程序不仅容易导致报告数据过时问题,还会严重影响条约的执行,尤其是在“缔约国递交报告”是九大核心人权公约当中唯一一个具有强制约束力的条约义务的情况下,如此的效率低下实在令人不敢苟同。
  在谋求改革的过程当中,首先引起激烈争论的便是主导权问题。中俄等国于2012年在联合国大会提出建立联大人权条约机构改革进程的决议,旨在把改革的主导权从人权高专手里拿过来。而近两年的持续谈判亦涉及 联大是否有权从根本上改进条约机构的工作方式、条约机构专家如何选举以及其独立性如何保证等法律问题。尽管此谈判进程于2014年2月暂告一段落,但改革本身远远没有结束。联大2月通过的这一结论性文件只是就技术问题得到了一致承诺,而那些颇具争议的涉及修约、缔约国主权等政治层面的问题并未取得太大进展。
  3.人权领域的几个趋势性问题
  (1)人权理事会提升为联合国宪章机构?
  自2006年人权理事会成立之际,将其升级为联合国宪章机构的理念便已出现。在当时环境下,很多国家认为,既然人权已与和平、发展并称为联合国三大工作支柱,那么它理应享有跟安理会与经社理事会同等之地位,成为联合国的宪章机构。这个问题一经提出便争议不断,在无法达成一致的情况下只能规定一个5年的重审条款,即5年后由联大再次对此问题作出审查。然而,5年之后的重审虽然解决了人权理事会在工作方法上的若干问题,却始终未能解决政治层面的核心问题,因此在5年重审的联大决议里再次写入了10年的重审条款。
  (2)人权条约体系整合为国际人权法院?
  该问题的提出也是基于人权高专的改革理念,包括人权体系方法的改革、来文机制的整合、条约机构专家的选举等在内的一系列改革方案是否有可能于将来发展成一个国际人权法院便成了一个热点议题。众所周知,就目前而言,欧洲设有可诉的人权法院,拉美和非洲也拥有各自的人权公约和人权法院,而亚洲由于各国的意识形态、理念等方面差距过大而缺乏一个共同的人权公约,人权法院更不必说。因此,将人权条约体系整合为国际人权法院的理念在很大程度上是以欧洲人权法院为参考模式来建立一个国际人权司法制度。包括中国在内的许多国家都不能认同。
  (3)人权高于主权?
  尽管它本身并不是联大决议或国际公约所确认的一个原则,但是越来越多的国家在其公开发言当中谈及此问题,某些国家甚至在一定程度上利用此说法推动政权更迭,如利比亚问题、叙利亚问题以及目前的乌克兰问题等,由此还衍生出同样饱受争议的保护的责任等理念。就这一问题,前联合国秘书长安南在其新书当中有一核心观点,即“有限干预”的理念,安南认为,有卢旺达大屠杀作为前车之鉴,当某国出现大规模侵犯人权事件或发生 人道主义危机时,以联合国为代表的多边机构、国际社会应该毫不犹豫地介入但必须遵循“有限干预”的原则,当问题解决之际即刻退出。由于这个问题涉及主权让渡甚至对现有国际法准则的挑战,也极具争议。


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