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【期刊名称】 《河南大学学报(社会科学版)》
美国的所谓“警告”及其对我国境外追逃的启示
【英文标题】 The “Warning” of America and Enlightenment to China''s Overseas Fugitive Repatriation
【作者】 张磊【作者单位】 北京师范大学刑事法律科学研究院
【分类】 刑事诉讼法
【中文关键词】 境外追逃;刑事司法协助;“猎狐行动”;反腐败
【英文关键词】 overseas fugitive repatriation; international criminal assistance; fox action; anticorruption
【文章编码】 1000-5242(2016)02-0067-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 67
【摘要】 在中国境外追逃取得了突出成绩的时候,美国提出了所谓的“警告”,并得到了中国及时回应。反思我国当前境外追逃工作,可以从以下几个方面进行调整和完善:综合运用警务合作与刑事司法协助,明确长期追逃的基本策略;严格遵守他国的法律制度,提供符合对方要求的证据材料;以国力和外交为依托,顺势开展境外追逃;规范媒体宣传的方式与措辞,避免不必要的麻烦;统一在境外追逃行动中的名称和用语。
【英文摘要】 China's overseas fugitive repatriation has made great achievements, but America made the so-called“warning”,to which China made an immediate response. China's overseas fugitive repatriation can be improved in the following ways: Making use of police cooperation and judicial assistance and sticking to long-term strategy; Following the laws of the requested state and providing evidence according to requested state's requirements; Carrying out the overseas fugitive repatriation on the basis of comprehensive national power and diplomacy; Improving media channels and language; Standardizing the name and terminology in overseas fugitive repatriation.
【全文】法宝引证码CLI.A.1218413    
  
  2015年8月16日,一则发表在美国《纽约时报》上题为“奥巴马政府就在美行动的秘密工作人员警告北京(Obama Administration Warns Beijing A-bout Covert Agents Operating in U. S.)”的文章引起了舆论的广泛关注。文章中,奥巴马政府对中国“猎狐行动”的工作人员发出所谓的“警告”,指责中国追逃人员在美国从事“秘密活动”,对在逃人员施压,使之返回中国,并称这些追逃人员使用旅游或商务签证进入美国。[1]当中国境外“猎狐行动”正在如火如荼开展的时候,美国的“警告”引起了国际社会的广泛关注。“猎狐行动”是指中国公安部于2014年7月22日启动的集中开展缉捕在逃境外经济犯罪嫌疑人的专项行动(“猎狐2014”)。进入2015年,该行动的追逃对象扩大为外逃经济嫌犯、外逃党员、外逃国家工作人员以及涉腐案件外逃人员(“猎狐2015”),[2]并成为中纪委统一协调部署的以境外追逃追赃为主要目的的“天网”行动的重要组成部分。在中国政府全面推动境外追逃的大背景下,应该如何评价美国政府的所谓“警告”和推动我国境外追逃行动的进一步开展,就成为我们必须面对的问题。本文拟以美国政府的“警告”为切入点,对我国境外追逃进行反思,并提出完善追逃工作的建议。
  一、美国的所谓“警告”及中国的回应
  (一)美国的所谓“警告”
  美国的所谓“警告”主要包括以下两方面的内容:其一,中国的追逃人员在不遵守美国法律的情况下在美国从事秘密工作。美国国务院发言人马克·托纳(Mark Toner)表示:“一般而言,外国执法人员在没有事先通知司法部长的情况下,不准在美国开展行动”;“对于个人来说,如果不是外交或领事官员或随员,在没有事先通知司法部长的情况下,代表外国势力在美国行动”就是一种犯罪行为。美国官员还表示,这些特工在美国开展的不是公开的政府事务,而且极有可能是利用旅游、商务签证进入了美国。其二,中国没有向美国提供开展刑事司法合作的证据。美国司法部发言人马克·雷蒙迪(MarcRaimondi)说:“美国不是任何国家逃犯的避风港。”
  但他也表示,如果中国想让美国协助追捕逃犯,中国政府必须向美国司法部提供证据,但是太多时候,“中国没有提供我们要求的证据”。除此之外,“警告”中也披露了美国也曾经派遣过秘密特工到其他国家——有时是执行绑架或杀戮任务。例如,在“9·11”恐怖袭击后的几年里,美国中央情报局派出多个特工团队到国外抓捕基地组织嫌疑人,并把他们押送到中情局的秘密监狱,或是移交给其他政府部门进行审讯。[3]
  (二)中国的回应
  针对美国的所谓“警告”,2015年8月17日,中国新华社发表了中英文两篇文章,其中,中文文章的题目是“美给中国海外猎狐发警告,搞什么飞机?”[4],英文文章的题目是“Sincerity needed in U. S.-China anti-graft cooperation”(中美反腐败合作需要表示出诚意)[5]。这两篇文章也被美方认为是对于其之前报道的回应。两篇文章主要内容大致相同,文章明确指出“美国这样的表态让人颇感惊异”,美国“一面表现出积极的合作姿态,而另一面却发出警告,美国的做法实在令人费解。这不禁让中国民众产生这样的疑问:美国的屁股到底是坐在贪官那边还是在正义这边?”[6]“华盛顿没有在中美合作中表示出诚意,没有将其承诺付诸实施”[7]。美国之前已经多次明确表示要和中国开展反腐败国际刑事司法合作,但是现在却又对中国“猎狐行动”发出警告,令人感到不解。文章还回顾了中美之间的合作历程:中美之间的国际合作始于1998年的中美执法联合联络小组,2004年“余振东案”是双方司法合作的第一个成功案例;中国共产党召开第十八次全国代表大会之后,中国和美国签署了《北京反腐败宣言》《2015-2016年G20反腐败行动计划》,双方加强了反腐败的国际司法合作;2015年4月,中国公安部与美国国土安全部举行了第一次部级会晤,致力于建设富有成效的中美新型执法合作关系。在近期的乔建军、赵世兰、杨秀珠等案件中,中美也根据《中美刑事司法协助协定》开展了一些合作,成为中美合作反腐的新探索和新范式。但是,就在双方合作逐步展开的时候,美国却对中国的追逃发出所谓的“警告”,令人怀疑美国是否具有和中国开展反腐败合作的诚意。
  (三)美国政府的再回应
  2015年8月17日,《纽约时报》再次发表《中国谴责美国阻挠其追捕贪官行动》一文,对于中方的两篇文章进行了报道,明确将其中的英文文章视为中国官方对于《纽约时报》在8月16日报道的回应,并对中方的两篇文章都进行了评论。该报道指出:中国官方媒体——新华社周一发表英文文章,对《纽约时报》周日刊登的一篇报道做出回应,文章称命令中国公安人员离美是“令人遗憾的做法”,并指责奥巴马政府破坏了双方的执法合作协议;中方的回应并未提及中国公安人员在美国的非法秘密活动,也未提及他们针对追捕对象所使用的威胁和其他形式的骚扰;中国公开表示不会停止其工作人员在美国本土的秘密活动。该文章还指出中国新华社的一篇中文文章的标题使用了“显然毫无外交辞令的语言”,同时表达了对于中方的回应可能会进一步加剧华盛顿与北京之间的紧张关系的担心。[8]
  (四)对于上述“警告”和“回应”的评价
  近年来,美国已经成为“中国逃犯逍遥法外的头号目的地”[9]。从1998年成立中美执法合作联合联络小组以来,中美之间刑事司法合作经过将近20年的发展,已经初步建立了合作的规范依据和实践基础。既然美方一再承诺会配合中国开展反腐败行动,就应当在合作中表示出应有的诚意,采取合理的措施,切实推动中美双方刑事司法合作,而不是动辄提出所谓的“警告”。上述“警告”反映出美国的确没有在合作中表现出应有的诚意,也不利于双方今后合作的开展:(1)美国深知境外追逃的困难。作为西方发达国家的代表,美国的境外追逃工作体系(特别是在境外追捕恐怖嫌犯)已经较为完善,在追逃方面具有丰富的经验并有深刻的教训,其深知准确的情报与迅速的行动对于境外追逃成功与否至关重要,抓捕时机稍纵即逝,任何耽搁都很可能会影响追逃效率,错过最佳缉捕时机。所以,如何平衡追逃的及时性与有效维护当地国司法主权、犯罪嫌疑人人权之间的关系,就成为顺利开展境外追逃工作的一个难题。实践一再证明,不受任何约束地追捕犯罪嫌疑人往往比受到各种条约、法律制约的国家之间的司法合作高效得多。恐怕也正是因为如此,美国屡屡在境外追逃中针对恐怖犯罪、毒品犯罪嫌疑人采取绑架、诱骗等非常规引渡替代措施,[10]置当地国司法主权和犯罪嫌疑人人权于不顾。(2)美国明知中国境外追逃经验不足,人才缺乏。中国境外追逃的全面开展时间不长,经验严重不足,熟稔境外法律知识和具有较高外语水平的人才也极为匮乏,这都影响到境外追逃的顺利开展。既然美国已经承诺支持中国,并且明知追逃中的困难和中国经验的缺乏,就应当在追逃合作中表现出应有的诚意。如果中国警方真的在境外追逃中存在一定的程序瑕疵,就应当及时与中国相关机关沟通,协调解决。这样既可以提示甚至帮助中国提高境外追逃的能力,也可以避免由于自身理解错误而导致双方误解的产生。如果一旦发现问题就以公开的方式提出所谓的“警告”,不仅不利于双方司法机关合作的开展,也不利于两国外交关系的发展,特别是在双方关系的敏感时期,很容易招致对方的“反制”。
  二、我国境外追逃行动的特点与反思
  虽然美国所谓“警告”的提出并不明智,但是该“警告”至少表明了包括美国在内的西方国家对于中国境外追逃工作所关注的主要问题。由此,以上述“警告”为契机,我们可以对我国境外追逃工作进行总结并反思,梳理出推动我国境外追逃工作进一步开展的途径。
  (一)境外追逃的主要特点
  1.追逃工作组织有序,成绩突出
  近年来,随着我国反腐败刑事法治建设日趋完善,[11]境外追逃逐步展开。特别是自2014年以来,基于打击腐败犯罪的需要,我国掀起了前所未有的境外追逃风暴,[12]成绩斐然:(1)追逃工作由各部门单一作战转向多部门协调配合。境外追逃不仅需要国家(地区)之间的合作,更需要国内各个部门之间的配合。2014年,境外追逃最早主要由各部门的专项行动组成,如当年7月开始的公安部的“猎狐行动”,当年9月由最高人民检察院开展的职务犯罪国际追逃追赃专项行动。但是随后各部门的行动开始趋向相互协助。2014年10月,由两高(最高人民法院和最高人民检察院)、公安部、外交部四个部门联合发布《双十通告》,同时中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室正式成立,并于2015年3月26日启动了分别由八个部门、单位牵头开展的多个专项行动所组成的“天网”行动,共同编织境外追逃追赃的天罗地网。[13](2)追逃的主要对象由经济犯罪嫌疑人转变为腐败犯罪嫌疑人(特别是重大腐败犯罪嫌疑人)。2014年,我国境外追逃的主要对象是经济犯罪嫌疑人,兼顾腐败犯罪嫌疑人,[14]而2015年以后主要是腐败犯罪嫌疑人,兼顾经济犯罪嫌疑人。如公安部“猎狐2015”的重点追逃对象不仅包括外逃经济嫌犯,还包括外逃党员、外逃国家工作人员以及涉腐案件外逃人员。[15]最高人民检察院2015年职务犯罪国际追逃追赃工作关注的重点是携款潜逃案件多发的重点地区和犯罪嫌疑人职务高、携款潜逃数额大、社会反响强烈的重点案件。中纪委统一协调组织的“天网行动”的重点对象也是腐败犯罪嫌疑人。境外追逃主要对象的转移,一方面说明我国在经济犯罪追逃方面已经取得了突出的成绩,另一方面也说明腐败犯罪境外追逃进展缓慢,难度较大。(3)境外追逃成绩显著。“猎狐2014”行动共计抓获外逃经济犯罪嫌疑人680名;[16]在“天网”行动中,已从68个国家和地区追回863人,其中从欧美等发达国家追回102人,实现了在美国、欧洲追逃工作的重大突破。[17]
  2.成功追逃的国家主要是亚非小国,所涉犯罪主要是经济犯罪
  虽然成功追逃的人数较为可观,但是我们也应当看到,成绩不能够仅仅用数量作为唯一衡量标准,还应当从追逃的国家、所涉及犯罪的性质等方面进行分析:(1)已经抓获的犯罪嫌疑人来自欧美大国的很少。虽然当前抓获犯罪嫌疑人数量可观,但主要来自亚洲、非洲、南美的小国,来自欧美发达国家的数量较少。如根据相关媒体的报道,追回的犯罪嫌疑人多是来自东南亚(如印度尼西亚[18]、泰国[19]、缅甸[20]、马来西亚[21])、非洲(如肯尼亚[22]、乌干达[23])、南美洲(如哥伦比亚[24])和大洋洲(如瓦努阿图[25])的国家。从欧美发达国家追回的犯罪嫌疑人虽然也有,[26]但是数量较少。在比例上,从亚非国家追回的人数也占有较大比例,如2014年仅从泰国、菲律宾、马来西亚、越南、老挝、缅甸、印度尼西亚等东南亚国家抓获的逃犯就占缉捕总人数的34%。[27](2)从所涉及犯罪性质来说,已经追回的主要是经济犯罪分子,腐败犯罪分子数量较少。如前所述,公安部2014年7月至12月的“猎狐2014”行动追回经济犯罪嫌疑人680名,而同年9月至12月的检察机关职务犯罪国际追逃追赃专项行动只追回职务犯罪嫌疑人49名,这既与腐败犯罪嫌疑人主要潜逃地为欧美等发达国家、经济犯罪嫌疑人主要潜逃地是亚非拉国家有关,也与腐败犯罪嫌疑人外逃一般都经过较长时间和较为周密的策划有关。[28]
  (二)对我国境外追逃的反思与完善
  反思我国境外追逃工作,笔者认为可以从以下方面完善:
  1.综合运用警务合作与刑事司法协助,明确长期追逃的基本策略
  警务合作和刑事司法协助是两种性质不同的合作形式。其中,警务合作是指两个以上国家或地区的警察机关,依据相关国际公约、条约、惯例或互惠原则,直接或在国际组织协调下进行的相互配合与协作;[29]而刑事司法协助是两个国家或地区之间在刑事事务方面通过一定的司法行为而互相给予支持、便利、援助的一种活动。[30]警务合作涉及警察的全部职责范围,而刑事司法协助涉及刑事司法程序的全过程,两者在实施主体、实现途径等方面都存在差异,但也有部分交叉关系,[31]可以说警务合作也是广义的刑事司法协助的重要组成部分。虽然从整体来说,境外追逃中警务合作涉及机关较少,联络途径较为直接,因而更具有灵活性、快捷性和高效性,但是从长期来看,境外追逃不应当只依据警务合作,而应该是警务合作与刑事司法协助的协调配合。从当前我国境外追逃来看,特别是公安部“猎狐行动”,虽然也包括刑事司法协助的内容,但是起主导作用的是警务合作。在追逃实践中,当发现犯罪嫌疑人外逃和资产转移境外时,侦查机关(包括公安机关和检察机关)较为程式化

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