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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
行政审判在产权保护工作中的定位和功能
【英文标题】 Positioning and Function of Administrative Trial in Property Protection
【作者】 江必新
【作者单位】 最高人民法院{党组副书记、副院长}、第三巡回法庭{庭长}
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2017年
【期号】 7【页码】 4
【全文】法宝引证码CLI.A.1222755    
  
  财产权是人的主体性价值的集中表现,是维系人类生存所不可或缺的基本权利,是人类获取其他权利自由的物质基础。“没有自由,某种形式的财产权是可能的,而没有财产权,自由却是不可想像的。”[1]党的十八大以来,党中央、国务院高度重视产权保护工作。党的十八届三中、四中、五中全会就此提出明确要求,强调国家保护各种所有制经济产权和合法利益,健全以公平为核心原则的产权保护制度,推进产权保护法治化。在此基础上,2016年11月4日,中共中央、国务院正式印发了《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的发布,将产权保护工作纳入了法治建设的轨道,对完善我国产权保护制度,推进产权保护法治化作出了全面部署。为全面贯彻落实《意见》,最高人民法院于11月28日发布了《关于充分发挥审判职能作用切实加强产权司法保护的意见》和《关于依法妥善处理历史形成的产权案件工作实施意见》两个司法文件,为党中央和国务院制定的关于产权保护的重大国策提供了重要司法保障。行政审判是我国司法体系的重要组成部分,在行政审判工作中贯彻落实《意见》和最高人民法院发布的两个文件,切实保护产权,应当注意把握好以下几点:
  一、找准切入点
  产权是经济所有制关系的法律表现形式,从狭义角度看,它包括作为经济基础的财产所有权,以及与所有权有关的占有权、支配权、使用权、收益权和处分权等等,而从广义角度看,它还包括基于财产占有而享有的上层政治权利。政府通过行政权对人民的产权进行保障,反之人民凭借拥有的产权维护自身权益激励行政权的规范行使,所以,产权与治权的关系并不仅仅是人与人之间的利益关系,更多的表现为人与人之间的权力关系。[2]因此,划定各类产权与作为国家治权核心的行政权的交集,准确把握其中行政纠纷的易发、多发点,进而找准行政审判在产权保护工作中的切入点,是理清行政诉讼领域产权保护工作思路的关键。为此,应做好以下工作:
  (一)加大对处罚、没收等行政强制。行为和征收征用等行政行为的司法审查,切实保护合法的私人产权。在种类众多的行政行为当中,行政处罚、行政强制、行政征收是强制性最强、干涉性最大、对产权影响最甚的几类行为,加大对这几类行政行为的司法审查,给其安上“紧箍咒”,是保护产权的重要抓手。具体来说:对于行政处罚,要严格审查处罚的职权依据,严格监督无法律、法规明确规定而随意实施的行政处罚行为;要充分利用修订后的行政诉讼法赋予人民法院对行政行为适当性的审查职权,促使行政处罚正当、必要、适度;要加大对处罚程序合法性的审查,重点保障相对人的告知、陈述、申辩、听证、送达等各项程序性权利,用正当程序限制和防止行政处罚权的滥用。对于强制措施,要严格区分违法所得和合法财产,坚决制止将扣押合法财产作为办案手段,以强制措施代替行政处罚的作法;要按照比例原则审查强制措施的适当性,对确需采取查封、扣押、冻结等措施的,要在条件允许的情况下为相对人预留必要的流动资金和往来账户,最大限度降低强制措施对正常生产经营活动的不利影响;要慎重对待无主财产等涉案财物的处置行为,严格审查涉案财产处置的事实和法律依据,防止对相关债权、质权、抵押权等合法权利造成侵害;要按照公开、公正和规范高效的要求,严格执行、不断完善涉案财物的保管制度,对于行政机关违法强制行为导致涉案财物损毁的,依法予以国家赔偿。对于行政征收,要合理界定征收征用中公共利益的范围,防止因公共利益扩大化使私人产权受到非法侵害;要尽快明确征收征用特别是农村集体土地征收过程中补偿标准、原被告资格等一系列有争议的问题,明确执法尺度,统一裁判标准;要在个案中加强对征收、征用的职权依据、法定程序、征收范围、安置补偿方式的司法审查,有效解决征收征用中超越职权、滥用职权、程序不规范、补偿不合理等侵害相对人合法产权利益的问题。
  (二)要加大对行政协议的司法审查力度,防止行政主体随意违约而侵害相对人的合法权益。要加大对政府违反承诺,特别是仅因政府换届、领导人员更替等原因单方变更、解除合同的监督力度,扎紧政府不诚信的篱笆;要注意保障国家利益和公共利益,依法平等全面保护产权,对于政府确因国家利益、社会公共利益等事由行使行政优益权的,要在给予行政相对人合理补偿的前提下,依法予以支持;要顺应行政管理方式的转变,深入研究政府与社会资本合作协议、政府特许经营协议等新型行政协议的实际运行状况,并运用于相关司法解释的制定过程中,为产权保护提供良好的法律制度保障。
  (三)要加大对行政机关等行政主体不作为的监督,防止消极不作为对相对人合法权益的不利影响。现代行政理念已经从“管理得最少的政府是最好的政府”过渡到“能提供优质服务的政府是最好的政府”,“公法与无为政府挥手作别,公法的经济之维茁壮成长”。[3]现代行政机关不仅要尊重和维护市民社会的私法自治,防止行政权的过度行使侵犯私有财产权,而且要承担起以公法手段保护私有财产权的职责。在财产权归属不明、各类产权受到他人非法侵害、私有财产权需要借助公权力得以实现等情况下,司法机关要通过对行政不作为的法律控制,督促行政机关积极行使行政权,从而弥补市民社会私法自治和私法保护的不足,对私有财产权提供有效的保护。
  (四)要加大对规范性文件的司法审查,防止政府利用行政决策权侵犯个人的合法权益。规范性文件具有能够针对不特定对象反复适用的特性,是一种具有普遍约束力的行政行为。因此,规范性文件一旦违法并侵害相对人的合法产权,造成的影响和破坏力远甚于一般的行政行为。为此,行政诉讼法第五十三条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”该条确立了人民法院对规范性文件进行司法审查的基本原则。在审判实践当中,各级法院要充分发挥这一审判职能,防止政府利用规范性文件或披着规范性文件外衣的具体行政行为侵犯个人的合法产权权益。
  二、把握平衡点
  行政审判是一座托起“官”与“民”的天平,这决定了它所处理的对象不仅涉及相对人的个体权益,也涉及公共利益和国家利益;不仅涉及诉讼当事人的利益,还涉及其他非当事人的权益保护。在处理这些案件的过程中,要真正做到案结事了,需要把握好以下几方面的平衡:
  (一)平等保护国有产权和非国有制产权。国内外社会发展的经验表明,建立完善的公平竞争的市场经济体系,建立普遍的平等保护的产权体系,是保证经济健康发展、社会和谐进步的制度前提。而平等保护的产权体系本质上是权力平衡的政治体制的反映。一个国家只有破除权力失衡的政治制度框架,形成社会公众能够对当权者进行有效约束制衡的局面,建设真正的民主法治社会,才能有效落实各种所有制产权的平等保护,从而实现经济政治和社会全面发展进步。[4]改革开放以来,我国通过大力推进产权制度改革,基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架,全社会对各种所有制的产权保护意识不断增强,保护力度不断加大。但是由于历史原因,当前既存在非公有制经济的不合理规定和各种隐性壁垒侵害非公有制产权本身或影响其效能发挥的问题,也存在改革过程当中,一些行政机关和个人利用掌握的国有产权资源寻租,低价转让国有资产,侵害国家利益的问题。对此,人民法院要有所作为,充分保护各种产权利害关系人通过行政诉讼监督公权力行使的积极性,构建权利与权力平衡的调节器,确保《意见》中“平等保护”这个产权保护的首要原则切实得到贯彻执行。
  (二)协调好保护公共利益和保护个人利益的关系。从经济学和社会学的角度看,私有财产绝对的理念对于建立良好的社会经济秩序具有一定的消极作用。反之,由于私有财产本质上是社会财产的一部分,因公共利益而对私有财产进行一定的限制或特殊利用,有利于建立正常良好的社会经济秩序以及增加公共财富。然而,由于公共利益和个人利益与各自的权利人联系紧密程度不同,代表公共利益的国家和代表个人利益的个人在政治地位上不对等,在公益与私益的博弈过程中,常常会出现两种极端情况:私有财产因所处的弱势地位而被不当限制,或公有财产因所有权不清晰而被蚕食。要让二者在对立统一中获得发展,就必须协调好保护公共利益和保护个人利益的关系,清晰界定各自的概念和范围以实现静态平衡,并在相互转换过程中通过补偿数量和支付方式的调整实现动态平衡。
  (三)平等保护行政相对人和竞争权人。遭受不公平待遇的竞争者是真正有动机起诉行政机关,以迫使其遵守有关法律法规的人,因行政行为违法而遭受经济利益损害的竞争者提起的诉讼,是防止行政机关作出武断或者反复无常的行政行为的有效保障。因此,在政府采购、国有土地出让、行政许可等涉及多方利益的行政行为的实施过程中,不仅要保护相对人的合法权益,更重要的是对竞争权人的保护。对此,传统的私法救济手段显然无法充分满足竞争权人的救济要求。以国有土地出让合同为例,如果仅仅追究行政机关的缔约过失或是损害赔偿责任,则一方面,竞争权人只能获得直接损失和信赖利益的损害赔偿,对于那些希望通过政府行为获得其中所包含的重大商业利益的竞争权人而言,无法满足他们寻求权益救济的初衷;另一方面,仅仅追究行政机关的损害赔偿或缔约过失责任,也不能实现政府签订出让合同的目的,只有纠止行政机关的违法行为,恢复有效的竞争秩序,才能够重新发挥政府对市场和资源的调控作用。因此,要真正实现行政相对人和竞争权人的平等保护,就必须充分依赖和发挥能够通过撤销或者中止的方式直接纠正行政机关违法行为的行政诉讼的功能。
  (四)

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