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【期刊名称】 《中国法学》
国家所有的法律表达及其解释
【作者】 谢海定
【作者单位】 中国社会科学院法学研究所法学研究杂志社{副编审}
【分类】 宪法学【中文关键词】 国家所有制;国家所有权;物权实现机制
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 86
【摘要】 我国宪法规定了作为公有制形式之一的国家所有制,却并没有确立其具体的法律实现机制。为满足发展市场经济的现实需要,物权法以国家所有权概念为基础初步建立了国家所有制的物权实现机制。然而,参照私有制-私人所有权模式而从国家所有制导出国家所有权的法学原理并未真正形成。建立在国家所有权概念基础上的物权实现机制,既表现出与国家所有制的疏离,又受宪法国家所有制规范的牵引而犹豫踟蹰,难以全面满足市场经济的实际需要。物权实现机制的尴尬处境,直接或间接地反映了两组要素之间的张力:旨在消灭剥削的社会主义理论-公有制-宪法规范-国家所有制-历史;重在发展生产力的社会主义理论-市场经济-物权法规范-国家所有权-现实和未来。这些张力所固有及由其所引发的制度矛盾和社会问题,需要通过全面深化改革和全面推进依法治国予以解决,当然也需要学术研究提供相关智识支持。
【英文摘要】 The state ownership system, as one form of public ownership system, is stipulated by China’s constitution, while there is no legal enforcement mechanism specifically stipulated in it. To meet need of market economy in practice, Property Law establishes the preliminary enforcement mechanism of the state ownership system in accordance with the concept of state ownership. However, legal principles to derive state ownership from state ownership system has not really come into being yet, which is quite different from that private ownership is derived from private ownership system. On the one hand, established on the concept of state ownership, property enforcement system shows its alienation from state ownership system. On the other hand, it shall obey the regulations related to state ownership system stipulated by the constitution. In consequence, it can not actually meet the demand of market economy in all directions. Such situation of the property enforcement system reflects the following contradiction directly or indirectly: based on the state ownership system, socialist theory aiming at eliminating exploitation, is stipulated by the constitution, which is determined by China’s history; however, on the basis of the market economy, socialist theory focusing on productivity, complies with the Property Law, which conforms to both the present and future development. The system differences and social issues induced by such contradiction shall be resolved by comprehensively deepening reform and fully advancing the law-based governance, and it surely requires the intellectual supports from relevant academic researches.
【全文】法宝引证码CLI.A.1224337    
  
  中华人民共和国成立后,随着农业、手工业和资本主义工商业经过社会主义改造,中国逐步确立了生产资料社会主义公有制和计划经济体制,“……属于国家所有”随之成为一类法律规范的表达形式。改革开放后,从社会主义法制恢复重建,到社会主义市场经济法律体系初步形成,这类法律规范呈现逐步增多扩容之势。那么,“国家所有”一词究竟是指国家所有制还是国家所有权?“国家所有”类法律规范增多的背后蕴藏着怎样的问题逻辑?学者们围绕“国家所有”进行热烈争论的原因是什么?当前国家提出“国有企业发展混和所有制经济”的改革举措,[1]对“国家所有”问题有何影响?对于这些问题的理解,一方面,无疑必须从“国家所有”的法律表达着手,来梳理和描述现行法体系中“国家所有”的规范含义;另一方面,又不能脱离新中国建立以来的宏观历史背景,如果忽略建国以来我们在社会主义本质问题上的认识发展,对经济、政治、文化改革整体战略部署的调整轨迹,法律体系中不同法律部门根据时代需要表现出的完善进度差异,现行法体系中的“国家所有”看上去就是无法理解的。由此,本文尝试从“国家所有”的法律表达入手,结合相关背景性因素对其不同表达给予解析,以此勾画嵌入在宏观历史背景中的“国家所有”问题的大致轮廓。“国家所有”的表达出现于宪法、法律、行政法规、规章、地方性法规、地方政府规章等不同层次的法律规范中,为避免考察过于分散,同时考虑到宪法、法律居于更高的效力层级,本文仅以宪法、法律的规范为考察对象。
  一、国家所有制:国家所有的宪法表达
  我国《宪法》第6-18条是涉及经济制度的规范。其中,第6条规定我国的基本经济制度和分配制度;第7-8条和第11条分别规定两种公有制经济和多种非公有制经济;第9-10条规定自然资源、土地等重要生产资料的归属性质;第12-13条规定对公共财产和私有财产的保护;第14-15条规定经济管理和经济运行方式;第16-17条规定公有制经济的组织方式;第18条规定中外经济合作问题。在这些条文中,“所有制”一词出现了6次,集中于第6-8条;“公有制”一词出现了7次,集中于第6、11条;“国家所有”一词出现了3次,集中于第9-10条。现行宪法文本中没有出现“所有权”一词,更没有出现“国家所有权”的表达,仅在第13条出现“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,[2]与第12条中“国家保护社会主义的公共财产”的文字表达略有差异。从以上宪法条款上下文的逻辑联系和宪法文本对语词表达的选择来看,“国家所有”在宪法上意指公有制的一种特定形式,即国家所有制或全民所有制,应该是毋庸置疑的。至于其是否同时还有“国家所有权”的含义,则需要进一步研究,仅仅从上述条款的逻辑联系和语词选择出发,既不能完全排除这种可能性,也不能直接作出肯定回答。[3]
  (一)公有制的制度功能与宪法价值
  有学者注意到,“世界上绝大多数国家的宪法没有也不需要特别规定所有制,尽管这些国家可以有国营经济,可以有公共财产”,而且,在宪法文本中规定所有制形式,“可能削弱宪法的法律性,降低财产和所有权概念的重要性,冲淡所有权概念的普遍性”。[4]从财产权和所有权的角度来说,这种认识在今天当然有一定合理性,不过从历史来说,它也忽略了我国宪法规定公有制为国家经济制度基础的重要性,忽略了公有制在我国的制度功能和宪法价值。
  中华人民共和国的建立,是以马克思科学社会主义理论武装的中国共产党领导全国各族人民艰苦奋斗的结果,中国新民主主义革命和社会主义建设实践,都是按照当时对科学社会主义的理解进行的。无论对马克思科学社会主义的基本原则作怎样的概括,[5]其普遍公认的理论思路是,榨取工人劳动的剩余价值是资本主义私有制的基础,而社会化大生产(或者说生产力发展的要求)与资本主义生产资料私有制之间存在着不可调和的矛盾,导致无产阶级革命必然取得胜利,建立社会主义政权,消灭人剥削人的制度,以生产资料公有制代替生产资料私有制。在这个理论思路中,社会主义、公有制、消灭剥削制度这三个理论要素具有逻辑上的密切联系:公有制是消灭剥削的理论方案,消灭剥削是公有制的制度功能,旨在消灭剥削的公有制是社会主义经济制度的基础。我国现行宪法序言以历史事实描述方式表达了这样的逻辑关系:“中华人民共和国成立以后,我国社会逐步实现了由新民主主义到社会主义的过渡。生产资料私有制的社会主义改造已经完成,人剥削人的制度已经消灭,社会主义制度已经确立。”而且,从建国以后我国几部宪法的发展来看,关于生产资料所有制的表达与关于国家性质的表达之间,也存在可观察的对应性。[6]也就是说,在由宪法所表达的政治观念中,社会主义的国家性质与公有制经济制度及其消灭剥削的功能是逻辑一致的,公有制不同于其他经济制度,它具有极其强烈的政治性。
  20世纪,宪法典中规定大量经济规范逐渐成为一种趋势,除了社会主义国家宪法之外,亚太、拉美地区不少国家都于80年代后出现了“立宪经济化”的潮流。[7]公有制作为我国经济制度的基础,规定在宪法中也是自然之事。更重要的是,自近代立宪运动开始,宪法就被认为具有赋予国家政权合法性的功能。我国现行宪法序言也明确指出,“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力”。结合前述公有制、消灭剥削与社会主义之间关系的观念,宪法对公有制的规定就明显超越了“经济规范”的范畴,而具有与“人民主权”条款相似的功能,是宪法对国家政权性质的界定要素之一。
  (二)国家所有制的含义
  关于“国家所有制”的含义,我国大多法律学者都倾向于认为所有制只是经济范畴,从而忽略或逃避对其法律含义的解释。事实上,法律中的很多概念都源自经济、社会、政治、文化系统。尤其对于宪法来说,由于其承担了社会价值、观念共识以及重大社会变革进入法律系统的“控制阀”功能,[8]源自其他系统的概念率先进入宪法,变成宪法上的概念是再正常不过的事情,“人民主权”、“民主集中制”、“民族区域自治”、“人格尊严”等都是典型的例子。这些源自其他系统的概念,有的作为宪法上的根本制度,有的作为基本权利,被宪法按照自身的逻辑予以安置,在保留原有基础含义的同时也获得宪法对它的重新界定。
  现行宪法第6条“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”,第7条“国有经济,即社会主义全民所有制经济”,第9条“……都属于国家所有,即全民所有”,这些语词表达表明,必须从“全民所有”来理解“国家所有”。[9]首先,“全民所有”意味着为宪法条款所明文规定的那些生产资料类型,不属于任何组织、个人所有,否则就违背了公有制消灭剥削制度的初衷。用法学语言来说,这意味着,被宪法规定为“国家所有”或“全民所有”的生产资料,不能被设定为任何法律上特定主体的所有权客体。“全民”不是一个法律主体,而是所有法律主体的集合,具有不特定性,只有如此理解才能体现“公有”的含义。[10]其次,“全民”是指全体公民,即所有拥有我国国籍的人。由于在主体方面,正是全体公民构成了国家,所以也可以说,“全民所有”就是“国家所有”。但是,这里的“国家”,既不是独立于“全体公民”之外的实体,也不是凌驾于“全体公民”之上的实体,否则,所谓“国家所有”就成了独立于或者凌驾于“全民”的特定实体的私有,与宪法上“国家所有,即全民所有”的规定相违背。
  作为宪法规范,“国家所有”的规定具有法律的强制性。对构成“全民”的任一公民来说,它不能凭其自身意志放弃与公有物的归属关系,否则“公有”便不复存在,宪法规范就被违反;它也不能单个主张行使对“公有物”的“所有权”或“所有权份额”,这种公有归属关系是一种整体上的、抽象的描述和规定。因而,宪法上的“国家所有”不是所有权理论中的“共有”:无论按份共有还是共同共有,主体都可以凭其个人意志从“共有关系”中脱离出来,如放弃、转移所有权;而一个公民是否与公有物存在归属关系,完全不依赖于个体意志,主要看它在法律体系中是否被认定为“全民”的成员。
  (三)国家所有制不同于国家所有权
  从上述理解来看,“国家所有”并不能还原为公民的“个人所有权”及多个“个人所有权”的叠加。那么,它能不能同时被理解为“国家所有权”?这需要考察所有制与所有权概念之间的关系。“所有制”一词是我国学者翻译马克思著作时的发明。在马克思的著作中,Eigentum经常随着上下文而有不同所指,有时候指人与人之间关于物的意志关系,有时候指法律体系就人与人之间关于物的归属关系的强制性安排,有时候则在法律语境之外针对社会经济(尤其是生产过程中)的特定关系使用该词。[11]第一种用法相当于“所有权”概念,第二种用法接近于法律对于物的归属关系的规定,第三种用法则是经济学上的表达。汉语用“所有制”一词对译的,主要应该是第二、三种用法。在这三种用法中,马克思特别强调从社会的经济关系中来认识所有制问题,[12]也只有第三种用法(即赋予该词超越意志关系、法律关系的经济含义)是马克思的特别创造。在传统大陆法系国家,权利和法常常由一个词来表达,以至于后来发展成主观权利和客观法的学说。[13]可以认为,Eigentum作为核心内容指涉物的归属关系的词汇,当其着重于主体的意志实现角度时,偏向于表达主观权利即“所有权”,而当其着重于法律对物的归属的强制性安排时,则偏向于表达客观法规范即“所有制”。马克思在作为主观权利的所有权(意志关系)和作为客观法规范的所有制(法律关系)含义之外,给该词增加了一个经济关系的维度,并认为经济关系意义上的“所有制”是前两者的基础,脱离该词的第三种用法,前两种用法就不可能得到真正理解。
  在马克思所着力分析的私有制社会中,由于物的归属关系基本上都是私有,法律对物的归属安排通常也将导向所有权的效果,反之,所有权也体现着法律规范对私有经济关系的确认。但是,当公有制替代私有制成为经济制度的基础后,是否可以延续物的私有归属与所有权“一体两面”的逻辑,进而认为国家所有制与国家所有权也存在“一体两面”的关系呢?如果前文关于宪法上“国家所有”含义的阐述不被完全推翻,那么,与作为一种公有制形式的“国家所有制”相对应的“国家所有权”概念,就并非不证自立的。它究竟表达了什么样的意志关系、属于谁的主观权利等,都需要进行法理上的建构和说明。而且,其在法理上的建构,必须既与“公有”的含义相适应,又能够基本遵循“所有权”概念的逻辑。
  在我国法学研究中,很多学者或者将宪法上的“国家所有”理解为“国家所有权”,或者将国家所有权看成国家所有制的法律形式,因此产生了诸如“居民从河里取水是否侵犯了国家的财产所有权”、“江河奔流跨国、野生动物越境迁徙”是否国有资产流失或侵犯他国领土主权之类的诘问。[14]其实,如果将宪法上的“国家所有”仅仅理解为客观法规范,所谓河流、水资源、野生动物资源等等归国家所有,就只是意味着排斥和否定任何个人或组织对河流、水资源、野生动物资源等的“所有权”主张,而并不表达国家作为独立或凌驾于其成员的主体享有对此类资源的主观性权利,这些诘问也就不存在了。当然,这些学者的理解也有其法律规范上的依据,将“国家所有”等同于“国家所有权”的表达出现在很多法律文本中。
  二、从国家所有制到国家所有权
  “国家所有”一词除出现在宪法文本中外,还出现在29部法律[15]以及大量行政法规、规章和司法解释中。其中,1986年《矿产资源法》3条“矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”的规定,率先在法律文本中使用“国家所有权”一词。1996年《煤炭法》3条采用了类似表述,“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权,不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变”。2007年《物权法》第五章的标题,直接表达为“国家所有权和集体所有权、私人所有权”。[16]“国家所有权”在法律文本中的广泛出现,意味着“国家所有”开始被法律体系纳入所有权范畴。那么,国家所有权概念入法究竟是怎么发生的?本文认为,这至少与三个方面的背景因素有关。
  第一,自新中国建立至20世纪80年代初,我国并没有建立起国家所有制的法律实现机制,即公有物如何实际利用以发挥其财产效用的法律机制。
  按照前文针对国家所有制法律含义的理解逻辑,构成“全民”的每个成员都与公有生产资料存在归属关系,既不能放弃也不能单独主张对生产资料的“所有权”或“所有权份额”,所以在理论上,这个实现机制不太可能是以个人所有权为核心的财产权制度;而由于所有成员在与生产资料归属关系上不可分离的特性,使得对生产资料的任何实际利用都成为公共事务,因而这个实现机制更可能由公法中产生。但是,公法上要能发展出这个机制又必须以存在相对发达的民主、法治为基础。比如,公法上形成一个比资本主义国家民主更为稳固有效的民主制度,可以汇集、整合每个公民的需求和意志,并以此形成国家的最高的、绝对的权力机构;存在一个可以有效约束公权力运行的法治框架,确保权力的实际承载者(组织或者个人)能够无私地运用权力,有效地实现权力的既定目标。没有这样的民主、法治基础,国家所有制的公法实现机制就不可能真正产生:要么没有任何制度化的机制,公有生产资料的利用按照实际承载权力的组织或者个人的意志,表现出任意性;要么虽然在法律上形成了某种机制,但其实质是将公有生产资料变成现实中部分主体可以支配的“私物”。总之,虽然生产资料公有制为权力的公共性提供了前提,但是,公有制的确立并不自动产生权力的公共性,公有制的实践也需要权力的公共性予以保障。
  建国以后,随着生产资料收归国家所有或集体所有,以及对农业、手工业、资本主义工商业社会主义改造的完成,国营经济和合作经济很快成为主导的经济组织形式,通过行政指令性计划来组织生产、分配产品,很快成为公有生产资料配置的主导方式。而在民主法制建设方面,建国伊始,面对国内外敌对势力的夹击,新生政权首先还必须延续阶级斗争的策略,运用国家机器进行生产资料公有化改造,对敌对势力实行专政。这种局面容易导致权力的进一步集中,宪法、法律的刚性约束或许都不如更灵活机动的权宜策略更有实效,民主和法治都很难在全社会范围内建立起来。此后,“文化大革命”更是破坏性地损毁了本就孱弱的民主法制基础。在缺乏民主、法治规约的情况下,以行政指令性计划配置公有生产资料的实践,不可能形成有效的、制度化的公有制法律实现机制。也就是说,至20世纪80年代初,宪法上国家所有制的具体法律实现机制仍然悬而未决。
  第二,“文化大革命”对当时的政治、法制都造成了极大损毁,包括刘少奇、邓小平等在内的大批无产阶级革命家都在运动中受到错误批判甚至迫害。而计划经济模式也并没有给中国带来物质繁荣,同样实行计划经济的社会主义“老大哥”苏联的经济也陷入困境,倒是英、美等老牌资本主义国家仍然“腐而未朽”、“垂而不死”,甚至像日本、德国等“二战”战败国,经过了一段时间的恢复发展后竟又重现生机。这些国内、国际形势,使得以邓小平为代表的中国共产党人对科学社会主义的一系列重大问题,如社会主义的本质、计划与市场的关系、社会主义与市场经济是否矛盾以及民主法制建设的重要性等,进行了新的思考和阐释,科学社会主义理论自20世纪80年代初开始,在中国迎来了一次重大的持续性发展。反抗压迫、消灭剥削阶级的阶级斗争不再是政治的主要任务,消灭剥削的制度目标被“一部分人先富起来”带动“后富”并“最终走向共同富裕”所替代,“解放生产力、发展生产力”成为阐释社会主义本质的重要入口。
  思想武器的重铸和改进,让市场(商品)经济成为社会主义经济发展的方向。1978年12月,中共十一届三中全会召开,对党的思想路线、政治路线、组织路线进行了全面的总结和调整,作出了实行改革开放的重大决策,改革开放自此正式拉开序幕。就经济领域而言,改革的总路线,大体沿着“以计划经济为主、商品经济为辅”——实行“有计划的商品经济”——建设“宏观调控下的社会主义市场经济”的方向。改革的具体展开,包括:生产要素和劳动力的逐步商品化,分批次在全国部分地区划定“经济特区”、“经济开发区”、“自由贸易区”,在农村实行家庭联产承包责任制,在公有制经济外大力发展非公有制经济,公有制经济内部实行经营权下放、加强企业自主权的改革,实行国有企业股份制改造,不断扩大市场化经济领域(如住房、医疗、教育、能源、金融)等。在所有制结构上,从“主要是全民所有制和集体所有制经济”,到“以全民所有制和集体所有制为经济制度的基础”,再到“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展”。这些经济领域的改革,必然要在法律上反映出来,[17]改革部分地需要通过法制实施,法制保障改革的进行、巩固改革的成果、为改革服务。
  建设市场经济的目标带来的直接问题是:在市场经济中,全民所有生产资料如何利用?在多种所有制经济共同发展的环境中,全民所有生产资料以何种身份参与市场?一般来说,市场经济的效率机制建立在“利益驱动”基础上。虽然个人利益与国家利益、集体利益之间的关系至今仍然存在争议,但随着科学社会主义理论的中国化发展,在普遍意义上承认个人物质利益的正当性已经成为中国20世纪末的现实。而个人物质利益一旦获得政治上的合法性,进一步成为法律上的财产权利就近在咫尺了。另一方面,商品交易的实质是权利的交易,在世界其他国家的市场法律体系中,大多以所有权为核心的财产权体制作为市场交易的法律基础。在商品经济中,全民所有的物质资料要在市场中交易、流通,也需要以财产权利的存在为前提。所以,如果说作为宪法上的“国家所有”意味着不特定法律主体与公有物之间存在的一种强制性归属关系,那么随着科学社会主义的发展和社会主义市场经济目标的确立,客观上必须从公有物的归属关系规范中引出一种主观权利的法效果,从而为公有物配上一顶“主体的帽子”,主观上也存在着确认并拓展作为意志关系和主观权利的财产权利(个人对自己所有不动产和动产的所有权,以及个人对公有的不动产和动产的财产性权利)的现实需求。如此一来,“国家所有权”一词被纳入法律体系自然就成了水到渠成的事情。
  第三,无论有意还是无意,前文论及的国家所有制与国家所有权概念之间的逻辑差异自一开始就被忽略了,一般都被按照类似于私有制条件下所有制与所有权之间“一体两面”的关系来理解。1950年翻译印行的《苏联土地法教程》显示,苏联亦早有“国家所有权”之说:“因土地私有之废除及土地国有化而确立的国家土地所有权乃苏联土地制度之基础”,“国家对土地之所有权,与国家对森林、矿产及水流之所有权一样,是社会主义国家独享的权利。土地、矿产、森林、水流,这都是国家独享的所有权之标的。他们只能属于国家,不能属于其他——既不能属于别的国民,也不能属于合作社或其他社会团体。合作社和社会团体及一般国民仅能享有土地之使用权。在十月革命之初,苏维埃的立法已经彻底地施行这一项原则”。[18]1〕954年出版的《苏维埃民法》中译本,将所有权理解为“确认并表现了人们之间对于生产资料的分配和对于为生产资料的分配所制约着的消费品的分配”,“作为人的主观权利的所有权”确认了“个人或集体对于物看成是自己的物的关系”,“国家的社会主义所有权的内容,是以确定国家经济组织权能的方法来揭露的,国家的统一财产的一定部分则确认由这些国家经济组织管理。国家机关在法定范围以内,占有、使用和处分确认给它的财产。国家虽把部分的国家财产移归国家机关占有、使用以及(按照计划及根据国家机关所担负的职能)在一定范围内处分,但国家仍然是国家所有权的统一和唯一的主体”。[19]李秀清曾比较新中国第一次民法典草案与苏联民法典的继受关系,认为苏联民法典及相关理论,对20世纪50年代的中国民法典草案和民法理论都有很大影响。[20]
  将所有制和所有权视为“一体两面”,也是我国20世纪80年代初就很普遍的看法。[21]例如,针对当时民事立法更注重所有制而轻视所有权的情况,王家福等人于1980年撰文指出,“所有权是所有制的法律表现,具有特定的内容。只讲所有制,不讲所有权,实际上是否定对所有制的法律保护。民法必须明确规定全民所有权(或称国家所有权)的内容,明确规定企业经营管理权的内容”。[22]梁慧星于1981年讨论企业法人所有权时也引用了当时的流行看法:“所有制属于经济范畴”,“而所有权则是法律上层建筑的范畴”,“国家通过法律固定和保护现存的物质资料所有关系,便形成了所有权法律制度。所有制与所有权之间是经济基础与上层建筑的关系。有什么样的所有制就要有什么样的所有权,所有制形式归根到底决定着所有权的性质和内容,而所有权法律制度又反过来确认和保护对统治阶级有利的所有制形式”。[23]按照这种认识,国家所有制的法律表现形式理所当然地就是国家所有权。当时,已有学者开始使用类似于2007年《物权法》第五章中采纳的所有权分类,如黄勤南在关于山权林权纠纷解决的建议中提出,“我们必须承认森林资源的两种所有制和三种所有权,即承认森林资源的社会主义全民所有制和劳动群众集体所有制;承认森林的国家所有权、集体所有权和个人对林木的所有权”。[24]
  总之,新中国建立后,虽然生产资料公有制写入了宪法,但由于缺乏民主法治的基础,较长时期内在公法上并没有建立公有制的法律实现机制;科学社会主义自20世纪80年代初开始的重大发展,尤其是关于社会主义的本质和目标的重新理解和阐释,使得商品经济、市场经济成为社会主义经济发展的方向,而社会主义商品经济、市场经济的发展,使所有权制度的完善成为现实需要;在法学理论上,所有制与所有权“一体两面”的认识和观念,为把“国家所有”直接理解为“国家所有权”提供了便利。随着“国家所有权”概念的普遍使用,依循以所有权为核心的物权理论构建国家所有制的法律实现机制,就成为我国法律文本和法律理论上的主流思路。
  三、国家所有权的法律表达及其困惑
  尽管1986年《矿产资源法》中就开始使用“国家所有权”一词,但是,法律对国家所有权概念的规范建构,主要是由物权法来完成的。2007年颁布的《物权法》是作为未来中国民法典的“物权编”来设计的,[25]在与“国家所有”相关的内容上,它既吸收了此前《民法通则》等法律的规定,更担起了在民法上建构国家所有权概念、设计“国家所有”的物权实现机制的任务。《物权法》颁布后,很多法律、法规,尤其是资源利用管理方面的法律、法规确实都按照《物权法》的表达进行了修改和补充。
  (一)国家所有权概念的法律表达
  《物权法》对国家所有权的功能、主体和客体范围、内容都做了系统规定。
  《物权法》1条和第3条明确了本文前节提及的相关背景、宪法依据,同时也表达了该法目的和意旨的一个重要方面:维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,发挥物的效用,维护社会主义市场经济秩序,保护权利人的物权。这一目的和意旨的一个重要实现途径,就是针对公有物、公有财产确立国家所有权概念及其相关实现方式。因此,维护公有制的主体地位、建立社会主义市场经济所需要的国家物权制度,应该可以视为国家所有权概念试图解决的问题,或者说是国家所有权的功能。
  《物权法》4条规定,“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”。该条虽被普遍视为“物权平等保护原则”,但也有明确“国家”、“集体”等作为物权主体的作用。换句话说,该条不仅确定了国家是物权的主体,还明确了国家、集体与私人在物权上的平等主体地位。同时,按照第45条的表述,“国家所有即全民所有”,国家作为所有权主体,与“全民”是一个意思。
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